公开募捐制度改革及其影响研究

——基于广州的实证分析

胡小军

【摘要】公开募捐制度是关涉现代公益慈善体系建设的一项关键制度。《中华人民共和国慈善法》正式确立了公开募捐资格行政许可与募捐方案备案相结合的管理模式。这一制度的实施将对公益慈善生态带来何种影响，这是慈善法正式实施后特别值得关注的问题。本文以中国最早开展募捐制度改革和公募权开放的广州市为案例，重点分析了公募开放在破除“公募垄断”、“官办”慈善机构转型、社会组织资源结构变化以及慈善监管体系构建过程中的作用和影响，并有针对性地提出推动公开募捐制度有效实施的对策和建议。

【关键词】慈善募捐 公募权 慈善法 广州市

一 引言

慈善是社会体制改革的重要领域。自2008年汶川地震以来，中国公益慈善事业加速转型，原有以政府为动员主体的计划慈善逐步转向以社会组织为主体的公民慈善，整个公益慈善领域呈现民间化、组织化和专业化三大趋势（朱健刚，2016: 3）。在此过程中，一方面，社会组织数量大幅增长，截至2015年底，社会组织总数已达66.2万个；另一方面，社会捐赠数额持续增长，根据民政部《2015年社会服务发展统计公报》，全年民政部门和各类社会组织共接收社会捐款654.5亿元。此外，在移动互联网技术的驱动下，公众小额捐赠快速兴起。2015年，通过腾讯公益平台捐款总额达5.4亿元，捐赠人次高达2383万，共资助2960家社会组织的7241个公益项目。在此情势下，公开募捐制度成为关涉现代公益慈善体系建设的一项关键制度，也是慈善立法的重点内容。

国内过往研究主要聚焦于公开募捐的准入机制与主体资格这两个方面。关于准入机制的研究，当前主要基于国际募捐立法实践及相关经验，对备案制与行政许可制这两种制度进行辨析，寻求更加适合中国公益慈善发展阶段与特征的路径（吕鑫，2011；李永军，2012；周贤日，2013；褚蓥，2015；李炳安、李慧敏，2015）。而选择何种准入制度，背后实质上反映的是政府在募捐中的角色与定位问题。对此，在对募捐的法律性质进行分析的基础上，有学者对募捐规制原则与公权力介入边界等进行了深入探讨（杨道波，2009；徐继敏，2009；李政辉，2013；刘志敏、沈国琴，2014）。关于募捐主体资格的研究，当前更多建立在对中国地方慈善立法条文以及与募捐相关的政策文本进行比较分析的基础之上（徐道稳，2016）。

2016年3月，十二届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国慈善法》。该法第二十二条规定“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格”。这一规定打破了公开募捐资格终身制（刘忠祥，2016），公开募捐的主体范围得以扩大。与此同时，第二十四条规定“募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案”。由此，中国正式确立了公开募捐资格行政许可与募捐方案备案相结合的管理模式。这一制度的实施是否能够打破“公募垄断”，推动“官办”慈善机构转型，进而创造一个公平竞争的慈善募捐市场？对社会组织的资源结构将带来何种影响？慈善监管体系又该如何构建？本文以广州市为案例，通过对2012年募捐制度改革以来获得募捐许可的社会组织进行实地调研，就这些问题进行分析和探讨。

二 研究方法和样本

本研究以2012～2014年广州市获得募捐许可证的组织为样本，采取问卷调查和焦点团体访谈相结合的方法收集一手数据。问卷调查共获得有效样本组织95家，其中包括社会团体25家，民办非企业单位57家，非营利事业单位13家（见图1）。样本组织共实施公开募捐项目329项，占2012～2014年广州全市批准募捐许可项目总数的88.4%。研究还对广州市22家公募基金会和13家市、区两级慈善会的整体运作情况进行了分析。此外，在研究过程中，开展了两组焦点团体访谈，共选取20家典型组织。其中，第一组访谈对象为10家获得募捐许可的组织，第二组为10家公募基金会及慈善会。

三 广州募捐制度改革实践

早在2011年3月，针对慈善募捐活动中存在的募捐行为不规范、募捐财产管理使用不透明、募捐活动信息不公开、募捐组织民间性和独立性不足等一些问题（广州市慈善服务中心，2013），广州市人大常委会回应市民和人大代表建议，将募捐条例增加为当年立法项目，使《广州市募捐条例》成为中国省会城市中第一部规范募捐的地方性法规。《广州市募捐条例》的制定历时一年，于2012年5月1日正式颁布实施，基于“宽进严管”和“阳光募捐”的思路（汤剑军，2012），条例设定了六类募捐主体，除了传统的红十字会、慈善会、公募基金会外，特别将公益性社会团体、民办非企业单位、非营利的事业单位扩大为募捐主体，只要向民政部门申请取得募捐许可后即可开展公开募捐活动。

自《广州市募捐条例》实施以来，开展公开募捐活动的组织数量稳步增长。根据广州市民政局提供的统计数据，截至2015年12月31日，共有610个项目获得公开募捐许可，广州市、区两级慈善会、红十字会以及公募基金会所发起的1835个项目进行了募捐备案（见图2）。与此同时，广州市在2013～2015年连续举办三届“慈善项目推介会”，搭建慈善项目与企业捐赠等社会资源对接和匹配平台。2013年举办的首届推介会征集并推出1080个慈善项目，2014年和2015年分别推出542个和509个慈善项目。其中，推介项目的发起组织均需按照《广州市募捐条例》的规定办理募捐许可或进行备案，这也间接促进了广州募捐活跃度的提升。

广州募捐制度改革以公募权开放为核心，规定不具有公开募捐资格的社会组织通过申请可获得公募许可，募捐方案也需在民政部门备案，募捐信息在统一的信息平台发布，以实现募捐全过程的信息公开。同时，在募捐实践中注重互联网募捐平台的搭建，特别是不具有公开募捐资格的社会组织通过与慈善会和公募基金会合作开展募捐，进一步拓展了社会组织公开募捐的空间。由此可见，《广州市募捐条例》与慈善法在公开募捐制度设计方面具有很高的契合度（见表1），这一地方立法也为慈善法中募捐相关内容的制定提供了地方经验。因此，对广州募捐制度改革与实践的研究能为慈善法中公募制度的落地实施提供一定的参考和借鉴。

四 实证结果

（一）“隐性门槛”：公益性捐赠税前扣除资格

根据现行法律和行政法规，仅红十字会、公募基金会和慈善会才能进行公开募捐，并且这三类机构一般都具有政府背景，亦被称为“官办”慈善机构。但是，自2008年“5·12”汶川地震之后，中国民间公益组织快速成长，加之“官办”慈善机构信任危机事件频发，在此情势下，推动“慈善回归民间”，构建一个更加公平的制度环境成为慈善管理体制改革的重点之一。广州市的募捐制度改革以募捐许可为突破点，公益性的社会团体、民办非企业单位、非营利事业单位均可申请募捐许可，并在许可期限内开展公开募捐活动。调查结果显示，在获得募捐许可的有效样本组织中，民办非企业单位所占比例高达60%。当前广州获得募捐许可并由民间发起的社会组织数量已超过慈善会等原本具有公募资格的慈善机构数量，募捐主体范围显著扩大。

民间发起的社会组织可以申请公开募捐许可，这是募捐制度改革迈出的重要一步。但是这一“显性门槛”的去除是否意味着真正打破了“公募垄断”？进一步调查发现，很多社会组织即使获得了募捐许可，但是由于难以取得公益性捐赠税前扣除资格，募捐活动的开展受到极大制约。分析2014年12月由广东省财政厅、国家税务局、地方税务局和民政厅联合公布的《广东省获得公益性捐赠税前扣除资格公益性社会团体名单》，在346家具有税前扣除资格的社会组织中，除了慈善会和基金会外，其他类型的社会组织所占比例仅为5%（见图3）。本研究所调查的获得募捐许可的有效样本组织中，具有税前扣除资格的社会组织只有3家，占所调查社会组织总数的3.7%。

究其原因，根据《企业所得税法》《个人所得税法》及其实施条例中的相关规定，企业和个人通过获得公益性捐赠税前扣除资格的社会团体或者县级以上人民政府及其部门的捐赠，可以进行所得税税前扣除。其中，企业公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分准予在计算应纳税所得额时扣除，个人捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分准予在所得税税前扣除。但是，能够申请公益性捐赠税前扣除资格的社会组织需符合财政部、国家税务总局、民政部印发的《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税〔2008〕 160号）中的条件，即依据《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》规定，经民政部门依法登记的基金会、慈善组织等公益性社会团体，而民办非企业单位当前并没有被包括在内。

调查显示，广州获得募捐许可的样本组织中，具有公益性捐赠税前扣除资格的社会组织所募集资金量占到全部募款总额的90.5%。虽然公开募捐能力是社会组织综合能力的反映，受到多重因素影响，但是随着捐赠人权利意识的不断提升以及大额捐赠行为的出现，公益性捐赠税前扣除资格成为一道“隐性门槛”，即使民办非企业单位等民间发起的社会组织获得了募捐许可，由于捐赠人难以享受税收减免优惠，对公开募捐的制约作用凸显。

（二）公募开放与“官办”慈善机构转型

公募权的开放是否有助于推动那些本身具有公募资格的“官办”慈善机构转型？本研究重点对广州公募基金会及市、区两级慈善会的运作情况进行了考察。首先，本研究对22家广州公募基金会进行了分析。按照《广州市募捐条例》的规定，公募基金会开展募捐活动需要在市民政部门备案。调查结果显示，在2013～2015年进行过公开募捐方案备案的基金会占广州全部公募基金会数量的50%，而连续两年进行备案的基金会占22.7%，连续三年备案的基金会比例则下降到13.6%，这与过去三年广州募捐备案的项目总数下降的趋势相一致。上述数据表明，公募基金会虽然自登记注册之日起就享有公开募捐资格，但实质上很少主动发起公开募捐项目。本研究对公募基金会透明度状况的分析也证明了这一点。根据基金会中心网发布的“中国基金会透明指数”，广州市22家公募基金会透明度指数平均得分仅为36.9分，基金会的信息化建设滞后，实质上也难以支持到公开募捐活动的有效开展。

针对广州市、区两级13家慈善会的调查也呈现了与公募基金会相类似的结果。慈善会筹资对行政力量的依赖度高，并存在不同程度的行政动员过程。此外，在机构治理层面，也呈现很高的行政化特征。以广州市某区级慈善会为例，在机构第五届理事会成员中，会长由政府副区长兼任，常务副会长由区民政局局长兼任，7名副会长中的5名由政府公职人员担任。在19名常务理事中，13名为政府公职人员；在34名理事中，29名为政府公职人员。由此可见，公募基金会和慈善会在筹资模式和内部治理等诸多方面与民间发起的社会组织存在较大差异。因此，公募权的开放当前未对“官办”慈善机构形成“竞争压力”，也没有成为驱动这些机构社会化改革的有效力量。

不过，研究同时发现，在“官办”慈善机构整体活力不足、社会化改革仍旧缓慢的情况下，有的“官办”慈善机构开始尝试向不具有公开募捐资格的社会组织及个人开放公募平台。以广州市慈善会为例，公募平台的开放主要体现在两个层面：第一，将冠名基金模式从企业拓展到个人和社会组织，降低在慈善会设立专项基金的资金门槛；第二，采取联合劝募模式，举办较大规模的公募活动，为社会组织搭建募款平台。调查结果显示，由于《广州市募捐条例》中对募捐成本进行了明确规定，因此，单个社会组织即使获得公开募捐许可资格，在实际募款金额有限的情况下，募捐成本所占比例过高，难以符合法规规定，这是组织在募款过程中遇到的普遍问题。而社会组织通过与具有公募资格的慈善机构合作，联合举办募捐活动，可以显著降低各自的募捐成本，这也成为广州募捐制度改革之后的一个新发展趋势。

（三）公募开放与社会组织资源多元化

募捐制度改革对社会组织资源结构带来何种影响也是本研究关注的一个重要问题。首先，本研究对95个有效样本组织在2012～2014年获得募捐许可的329个项目募捐成效进行了调查。结果显示，截至2014年12月底，募集到资金的组织有55个，占调查组织总数的57.9%；募集到资金的项目有117个，占全部项目数的35.6%。329个项目在募捐方案中所设定的募款目标总额为20154.7万元，实际募款金额为6214.7万元，目标达成率为30.8%。进一步分析不同类型组织的募款成效及资金分布后发现，社会团体的筹款目标达成率较高，非营利事业单位相对较低（见图4）。此外，实际募集到的资金分布极不均衡，在募集到资金的55个组织中，70.9%的组织募款金额不足10万元，而其中有两个社会团体所募集的资金则占到募款总额的89.2%。

本研究还对广州获得募捐许可的社会组织2014年资金来源及其结构进行了调查。结果显示，社会组织总收入中来自政府的购买服务及各类资助资金占到70%；来自个人及企业的资金比例分别为17%和6%；来自国内基金会、海外机构的资助以及诸如服务收费等其他渠道的资金所占比例相对较低（见图5）。其中，民办非企业单位中来自政府的资金所占比例高达92.4%（见图6）。募捐制度改革与公募权的开放为民间发起的社会组织实现资源多元化创造了新的机会和途径。但是，社会组织当前对政府资源的依赖度普遍较高，对社会资源的动员不足。整体而言，公募权的开放在驱动社会组织资源多元化战略中的作用还未有效显现。

（四）公募开放与慈善监管机制构建

公开募捐主要是面向社会不特定公众，通过在公共场所设置募款箱、举办义卖和义赛等活动或者利用互联网平台募集资金。与定向募捐相比，公开募捐对社会组织的信息化水平、透明度以及慈善监管体系的构建提出了更高要求。考察广州市在募捐制度改革后慈善监管机制的变化，可以发现，除了继续加强行政监管外，信息公开与社会监督被作为两个重点予以推进。

首先，广州市在《广州市募捐条例》中，对募捐全过程信息公开的时间、公开渠道和公开的内容都进行了详细规定。为此，民政部门专门建立了“广州慈善信息网”，作为募捐信息统一发布平台。调查结果显示，在募捐活动举办前，组织的募捐公告和募捐方案等均在广州慈善信息网发布。但是，在募捐结束后，组织对实际募集到的财产数额、财产种类等信息的发布率较低。而在项目结束后，组织对募捐财产使用情况、项目成效以及剩余募捐财产使用计划等信息的披露显著不足。另一项调查数据也展现了类似的结果，在获得募捐许可的有效样本组织中，有83%的组织没有主动进行财务信息披露。进一步分析不同类型组织财务信息披露情况，结果显示，非营利事业单位的财务信息公开程度最低，社会团体财务信息公开程度相对较高（见图7）。

此外，在慈善监管体系构建过程中，广州将社会监督作为另一重点。在《广州市募捐条例》实施后，“广州市慈善组织社会监督委员会”成立，成为国内首个地区性、独立的民间第三方慈善组织社会监督机构（广州市慈善服务中心，2014: 13）。该委员会的委员全部由非公职人员担任并自愿、义务履职，不领取工作报酬。委员的组成涵盖了人大代表、政协委员、媒体代表、专家学者和专业会计师等。委员会当前已登记注册为社会团体法人，其核心职能在于对广州各类社会组织的募捐活动、资金使用管理等进行独立监督（广州市慈善服务中心，2015: 19）。调查显示，委员会自成立以来，已实现对公募基金会、慈善会、获得募捐许可的社会组织以及大型慈善募捐活动的常态化监督，并定期向社会发布独立监督报告。委员会由于其成员组成的多样性、代表性以及工作的志愿性，成为慈善社会监督的有效力量。

五 结论与对策建议

《中华人民共和国慈善法》已于2016年9月1日起正式施行。作为中国慈善领域第一部基础性和综合性法律，公开募捐制度的改革是其中最大的亮点之一。在该法“慈善募捐”一章的起草过程中，也充分借鉴和吸收了地方立法实践及相关经验。本研究以中国最早实行公募权开放的广州市为案例，就募捐制度改革对当地公益慈善生态带来的具体变化和影响进行了较为深入的调查和分析，期望为慈善法的有效执行提供参考。研究主要发现及相应的对策建议如下。

第一，广州的改革实践表明，在公募权开放后，由民间发起并获得募捐许可的社会组织数量持续增长，并超过了公募基金会及慈善会等原本具有公募资格的组织数量，募捐主体范围显著扩大。但是，公益性捐赠税前扣除资格当前仍主要由基金会和慈善会享有，而在获得募捐许可资格的社会组织中，所占比例最高的民办非企业单位未被纳入政策范畴，导致公募资格的实际效用难以有效发挥。这是慈善法实施之后需要予以推动解决的关键问题之一。

对此，按照慈善法的最新规定，慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式，并依法享受税收优惠，这为上述问题的解决提供了新的契机。因此，建议国家民政和财税等部门及时协调，修订和完善公益性捐赠税前扣除资格认定办法，即社会组织不论采取何种组织形式，只要申请认定为慈善组织，就应享有同等的税收优惠，均可申请公益性捐赠税前扣除资格。

第二，公募权的开放逐渐打破了长期以来由公募基金会、慈善会等“官办”慈善机构形成的“公募垄断”格局，从长远来看，有助于推动构建一个更加公平、开放的慈善募捐市场。但是，针对广州“官办”慈善机构的调研显示，由于其筹资模式对发起单位或担任其业务主管单位的党政机关有着很强的依赖性，加之内部治理架构与决策机制的行政化色彩浓厚，机构的社会活力普遍不足，公募权的开放还未成为驱动这些机构社会化转型的有效力量。但是，在“政社分开”的大背景下，行政机关与慈善机构相互脱钩又是一个必然趋势。对此，建议有序推进公募基金会及各级慈善会体制改革，特别是将机构透明度提升、项目品牌化建设以及内部治理结构优化作为改革的重点。此外，地方政府及主管部门应逐步退出慈善募捐市场，并实现与慈善机构在职能、人事、财务等方面的分离，推动“官办”慈善机构实现真正意义上的转型与创新发展。

第三，广州公募权开放后，申请并获得公开募捐许可的社会组织项目数量虽然逐年增长，但是募款成效有限，来自公开募捐的资金在社会组织全部收入中所占比例仍旧较低。公开募捐能力实质上是社会组织综合能力的集中体现，可以有效衡量组织内部治理水平、项目品牌化程度以及透明度建设状况。但是，民间发起的社会组织当前的专业能力显著不足。因此，在社会组织当前发展整体处于起步阶段的情况下，建议充分发挥“慈善组织互联网募捐信息平台”的作用和功能，鼓励联合劝募等社会组织募款协作机制与平台的建立。通过这种模式，在降低单个组织募捐成本，使之符合法律法规要求的同时，通过统一的平台，有效提升募捐信息公开水平和质量，提升社会组织的公信力。

第四，在公开募捐管理过程中，综合监管模式正在得到越来越广泛的应用。一方面，综合监管表现为事前、事中和事后的全过程监管；另一方面，综合监管表现为行政监管、行业自律与社会监督的有机结合。广州的实证研究显示，行业组织在综合监管体系构建中能够发挥重要作用。对此，慈善法中专门规定慈善组织依法成立行业组织，行业组织的功能在于反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力。但是，由于慈善行业组织发育不成熟以及社会监督缺乏有效的载体，综合监管当前更多表现为事前监管和行政监管力度的加大。有鉴于此，建议特别注重支持形态多样、功能广泛的慈善行业组织的培育和发展，同时在借鉴诸如广州慈善组织社会监督委员会等已有实践经验的基础上，积极推动第三方独立专业监督机构及相应机制的建立。

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