第五节 社区服务中心的评估情况

——以广州和深圳为例

如前文所述，引入第三方评估机制是珠三角社区服务中心的共同特点。政府投入资金，购买社工服务，究竟效果如何，需要通过评估来检验。通过评估让非营利性组织更符合为社会公益而存在的目的。

一 社区服务中心评估的基本情况

1．深圳社区服务中心评估概况

深圳社区服务中心的评估包括市级统一的结果性评估与区级灵活掌握的过程性评估两大类。

自2012年开始，深圳开展市级统一的社区服务中心评估。深圳市民政局委托深圳市现代公益组织研究与评估中心为第三方评估主体，针对社区服务中心的运营情况进行评估，对社区服务中心运作的规范性、服务项目实施质量、服务成效及社会影响力进行全面评估。

自2014年开始，深圳市各区级民政局自行开展对社区服务中心的评估。各区在市级统一规定的基础上，制订本区的评估方案，委托第三方机构对本区运营的社区服务中心进行评估（见表2-10）。

评估结果与奖励补助挂钩，如深圳市民政局委托第三方评估机构于2014年底对2014年8～12月运营时间在两年以上的156家社区服务中心进行评估。根据评估结果，10家获得A+级的社区服务中心每家奖励7万元，88家获得A级的每家奖励3.5万元，44家获得A-级的每家奖励1.8万元，9家获得B+级的每家奖励1万元，3家获得B级的每家奖励0.5万元。该奖励金的80%用于社区服务中心的团队运营，20%以内作为社区服务中心合作伙伴及运营机构的奖励。

2．广州市家庭综合服务中心评估概况

截至2015年底，广州共有6家评估机构作为第三方机构参与“家综”的评估工作。最初由广州市社协承接了20个试点街道的评估工作。自2013年开始，另外5家评估机构包括深圳现代、优势力、汉达、五羊和铭晨加入了广州“家综”的评估工作。这与广州市对服务项目进行考核评估的机构规定有密不可分的因素，即评估工作可以由购买方专门组织成立的考核评估小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的考核评估。因此，广州市在2011年开始试点由区民政局组织专家进行评估，2012年全面采用分区组织评估的形式以使评估工作更为及时。

综上所述，广深两地综合服务中心评估工作都历经了由购买方专门统一组织成立引入第三方进行具体的考核评估，逐步发展到各区级购买方引入第三方或自行组织成立考核评估小组负责具体实施的过程。这种评估机制的转变可以推动评估工作有序及时地开展，在一定程度上改善了一家评估机构承担全市评估的强大工作量的现状，有利于促使评估工作和招投标工作及财政拨款时间的有机结合；这种评估机制促使评估主体由一元向多元变化，有利于社会工作评估的多方探索，避免评估垄断带来的寻租和评估暴力，为培育独立评估的民间力量释放了一定的制度空间。

二 不断调整中的广深两地服务中心评估

广深两地服务中心评估既大致相同，又各有特点，且近几年在评估标准、方式等方面根据实际情况不断调整，以期更加科学合理。

1．评估标准变化

从重视规范到注重成效，是社区服务中心评估标准的一个显著变化。2012年评估依据的是《深圳市社区服务中心设置运营标准（试行）》（深民函〔2011〕585号），重点从场地及硬件配置、人力资源配置、管理制度建设、主要服务内容、信息平台支持等方面规范社区服务中心的建设。然而，这些硬件设施及制度的建立并不能完全说明社区服务中心实际的服务效果，也难以反映服务中的深层次问题。

而2014～2015年深圳市区级单位作为评估主体，在评估标准上更为注重服务管理和成效体现。深圳市罗湖区评估标准有人力资源、服务管理、资源整合、成果发表、督导培训、财务。深圳市南山区评估标准包括基础运营、服务投入、专业服务、社会评价，而且开始有加分项和扣分项。这既体现了深圳市区级社会工作者协会对于服务中心评估“成效”的重视，又体现了力求透过逐年评估“调焦”实现深圳社会工作的稳步发展，这也是评估标准变化的原因。《天河区2013-2015年度家庭综合服务中心评估方案》的评估，从基础管理、服务提供质量、服务评估、服务交代、财务管理五个方面开展。设置了5个架构10项内容，涉及基本指标40个，并在评估过程中根据项目进展的时期进行有所侧重的评估。

2．评估方式变化

从最初的以查阅资料评分为主，到运用包括查阅资料、实地走访、财务人员审核、电话访谈服务对象等在内的多种评估方式，是近年来评估工作的改进。

在2012～2013年深圳市民政局委托深圳市现代公益组织研究与评估中心作为第三方面向43家和156家服务中心具体实施评估工作，运用了查阅资料评分，抽查访谈服务对象，区民政局和街道社会事务办调查问卷，实地抽检等方式。但由于当时的参评数量较多，而社会工作服务领域的专家较少，导致评估中出现若干问题，影响到评估的科学性。一是评估周期较长，不同时间参评的服务中心准备资料的时间不同，导致一定程度的不公平性；二是因为实地抽查比例小，过度依赖书面资料，导致出现“资料做得好的，评估分数就高”的现象；三是因缺乏专家资源，部分稍稍经过培训的大学生便成为实地考察员，他们无法胜任实地评估工作。

而自2014年起，深圳市各区级民政局自行开展对社区服务中心的评估，评估方式也进行了一定的调整，如实地走访、专业财务人员审核财务情况。通过实地走访，真正观察服务中心的运营，给予客观评价，促使参评服务中心更为重视评估的工作。专业财务人员的介入，促使运营机构合理管理财务，善用活动经费服务居民。

广州市的评估方式与深圳市有类似之处，包括自我评估、现场自评汇报、专家小组提问与答疑，再次甄别、确认项目成效，并指引小组座谈，协助中心管理层理清管理逻辑。评估访谈（访谈对象包括服务对象、工作人员、其他利益相关群体）、实地考核现场、专业工作资料查阅、专家小组分析合议现场评分，每一个分数都需要所有参与的专家达成共识；现场反馈，及时对中心优劣势进行分析，提供及时有效的建议；评估后10日内递交评估报告。通过评估方法可以清晰地看到评估流程的操作，相信可以帮助参评服务中心准备相关事宜。而最值得肯定的地方是评估执行人员针对不同维度的重点中心管理层、中心一线员工、利益相关群体进行评估访谈，内容包括中心运营管理、具体服务技巧、中心服务反馈等，以协助推动中心完善管理、改善服务技巧、检视服务成效，在一定程度上可以达到以评促建、以评促进的目的。如此，则对评估执行人员的资质、能力、评估观点的统一性提出了高要求。2015年广州市“家综”统筹部署评估工作，首先统筹指导与培训，组建新型评估团队，由评委、社会观察员共同构成，力求将专业性、求真性、社会性融于一体，其中评委主要由高校社会工作专业教师和评估机构专职评委构成，经过岗前培训、业务培训、后续培训以及考核，方可持证上岗，从而缩小评委水平差距和认知差距。

3．评估各方利益相关者权重变化

在深圳市2012年的评估中，评估中心、区民政局、街道社会事务办、社区工作站及社区居委会所占评分权重分别为45%、10%、10%、20%和15%。而在2013年设计过程性评估时则由各区级主管部门或街道主管部门负责组织实施；总结性评估由第三方评估机构、各区级主管部门或街道主管部门、社区居委会、社区服务中心等四方评价主体构成，权重比例是5∶2∶2∶1。在分值方面做了微调：适当加大了评估机构、主管单位、合作方的权重，并且适当增加了服务中心自评的权重。而2015年龙华新区社会建设局为评估组织方设计评估结果总分为100分。其中，龙华新区社会建设局为评估组织方，龙华新区社会工作协会为第三方评估协调方，龙华新区各办事处社会事务科为评估执行方，各办事处评估分值为80分，社会建设局评估分值为20分。以上设计均考虑到既让各方都有评价发言权，促使服务中心保持与各单位的沟通联系；又适当保障了评估专业独立性，在一定程度上避免“关系为上”的评估结果出现。

相比深圳市针对评估权重的设计，广州市在评估方面重点设计了沟通机制作为其中一个评估指标，从三个方面评估：中心与各方确立相应的沟通机制，并定期执行；中心能够及时跟进各方的意见、建议，对中心运作及服务做出相应调整；中心与各方的沟通顺畅、及时，得到各方普遍认可。以促使各服务中心定期与项目购买方、监管方及相关单位保持良好的沟通。同时选取镇街主要负责服务中心的领导1名，镇街民政科科长1名，街道社区管理中心主任1名，镇街负责服务中心对接协调的工作人员1名（或选取社区居委会主任1名），以评估街道对服务中心运作的满意度及意见建议作为评估标准。

三 社区服务中心评估中存在的问题

尽管各地对社区服务中心的评估不断改进，但作为新生事物，社区服务中心依然存在一些问题，在一定程度上制约了评估效果作用的发挥。这些问题包括以下几个方面。

一是评估目的有偏差。评估不是以评促进，通过评估帮助机构进行完善，而是从“挑毛病”的视角进行评估，评估之后的反馈和改进建议过于简单，无法有效地帮助机构改善服务。

二是评估标准不统一。市区两级、不同区之间的评估标准不统一，社区服务中心需要面对多套评估标准体系、准备多套书面材料，大大增加了管理成本和时间成本。

三是评估内容“一刀切”。与评估标准不统一相对应的是，评估内容的同质化，面对不同规模的机构、不同类型的社区，都采用同样的评估模板，对不同机构和中心提出同样要求。这也在一定程度上导致了机构和服务的同质化，制约了某些希望专注于某些专业领域的机构和中心的发展。

四是评估指标不透明。年度运营初期，社区服务中心无法得知当年度的评估指标体系，评估难以对服务起到指导作用，社区服务中心无法按照评估标准完成日常工作，只能在评估之前临时抱佛脚。

五是评估时间不稳定甚至滞后。社区服务中心的运营、招投标时间与评估时间脱钩，甚至新的招投标在前，而对原有运营情况的评估在后。评估时间的不稳定容易导致社区服务中心无法合理规划中心工作，为了评估工作而中断服务，临时性地投入评估的筹备中。评估时间的滞后甚至存在某机构重新招投标后已经不再运营某社区服务中心，却接到了运营期的评估通知的情况。评估通知中要求“对于在评估时已更换运营机构的社区服务中心，由原运营机构负责对接此次评估，新的运营机构应全力配合”。

六是评估次数过于频繁。某些社区服务中心要接受来自市级、区级，甚至街道的评估，有的区一年有两次评估，导致部分社区服务中心一年要接受四五次评估。评估期间，服务基本停滞，影响到了服务效果。

四 评估优化与简化相结合，实现以评促建

评估是为了保障服务对象的权益，用以检查服务运营机构服务提供的品质和成效，检验资助方的资金投入是否达到效果，从而引导和推动运营机构管理能力及专业服务能力的提升。未来的评估从简化流程，优化标准入手，真正实现以评促建。

一是不同评估主体应采取统一的评估指标。由权威机构建立科学的、动态的评估指标体系，既能够保障评估体系的稳定性，又可以针对不同发展阶段的社区及不同的服务类型。不同评估主体应当使用一套统一的评估体系，在内容、标准、流程等方面进行统一的培训说明，将不同评估成员的个人风格和专业倾向融入统一的评估标准中，尽量促使评估结果客观、科学、全面，减少人为差异。同时，减少一线工作人员重复准备评估材料的工作量。

二是评估指标提前发布，指导实际服务。动态调整后的指标体系应提前一年下发至各中心，在运营前期说明评估体系的要求，让评估系统成为指导和规范社工机构及社工服务的程序指南，让各个中心能够更合理地制定服务规划，统筹全年工作安排，减少评估前夕临时准备材料的情况。

三是适当减少评估次数、降低评估频率，减少一线服务人员花在评估准备方面的时间。市级评估可与招投标时间吻合，三年一次，区级评估可一年一次。同时增加临时性抽查，以随时了解服务进展。

四是重视评估结果的反馈和应用。每一个评估周期之初、中期评估后和末期评估后分别召开阶段性总结分析会，不足的部分应该加强评估后的跟进与反馈，有效检视评估成效。同时，对评估结果进行深入研究和分析，为判断社会服务发展趋势提供数据支撑，为制定和调整有关政策提供参考。

五是推进评估工具现代化。改变目前以人工统计为主的评估方式，采用现代化设备进行评估数据的提交、查阅、统计和分析，提高评估的便捷性和效率，动态管理评估数据，并为大数据研究评估结果做准备。