第二节 2006年之前小布什政府的对伊政策与伊朗核问题

小布什政府对伊朗的关切点与其前任各政府没有什么不同，即恐怖主义问题、大规模杀伤性武器问题、中东和平问题、人权问题。但是美伊相互关系的背景却与以前发生了很大的变化。这种背景主要由以下重大事件构成：“9·11”事件（它使反恐成为美国外交的重中之重）；2002年伊朗核问题的出现（它改变了美国对伊朗外交的焦点，增加了其对伊朗采取措施的紧迫性）；2003年以后美军在伊拉克的军事行动以及稍早的阿富汗战争（它们使美伊两国关系进一步复杂化）。“与克林顿政府相似，对伊朗政策从来没有成为小布什政府对外政策的最优先内容。阿富汗战争和伊拉克战争占据了小布什政府的主要精力。”它们限制着小布什政府对伊朗政策目标的实现。

小布什政府上台不久就给伊朗重新贴上“流氓国家”的标签，并开始暗示伊朗同伊拉克一样是“疯狂的国家”（crazy state），“威慑不住、无法用传统外交手段应对的政权”。美国领导人还把伊朗说成“暴政前哨”。赖斯在成为国务卿前的参议院确认听证会（Senate confirmation hearings）上说：“的确，在我们的世界里存在着暴政前哨（outposts of tyranny），美国站在各大洲被压迫的人民一边。古巴、缅甸、朝鲜、伊朗、白俄罗斯、津巴布韦就存在着暴政前哨。”然而在“9·11”事件前，小布什政府的对伊朗政策并没有真正成型。

“9·11”事件发生后，打击阿富汗的塔利班、消除“基地”组织的威胁成为美国对外政策的重中之重。在“9·11”事件爆发后的头几个月里，为了争得尽可能广泛的国际支持，取得阿富汗战争的胜利，美国对伊朗采取灵活的政策，减缓了与伊朗的对抗。伊朗对美国遭受“9·11”事件也深表同情。事发不久，伊朗总统哈塔米向死难者家属表示了慰问，德黑兰市长也向纽约市长表达了同情。德黑兰举行了自发的烛光纪念活动，伊朗政府还强烈谴责袭击行为。

阿富汗战争初期，美伊之间曾有过短暂的会谈与合作。在双方长达几个月的关于阿富汗问题的直接会谈与合作中，美国的运输机曾被允许使用伊朗的机场。德黑兰甚至提供了人道主义物资援助。伊朗也确实同意帮助美国的飞行员，如果他们遇到麻烦而在伊朗着陆的话。

实际上，美国和伊朗之间自1999年就有机会在“6+2”（阿富汗的6个邻国加上俄罗斯和美国）框架内相互征求对方关于阿富汗的意见了。在阿富汗问题“6 +2”非正式小组内，伊朗人是反塔利班的北方联盟（Northern Alliance）最坚定的支持者，并提醒美国注意“基地”组织在阿富汗的行动。伊朗把塔利班看作致命的敌人，并热切希望其被消灭。然而当时的美国不愿意卷入该地区，也不愿意承担太多的义务。“9·11”事件自然改变了这种状况，美伊同意在“6+2”小组之外的分小组内讨论在阿富汗的合作和军事行动问题。这个分小组被称作日内瓦接触小组（Geneva Contact Group），除了美国和伊朗外，该小组成员还包括意大利和德国。但是德意两国很少参加，因此日内瓦接触小组实际上成了美伊就阿富汗问题展开对话的渠道。

2001年11月，伊朗人告知美国外交官，哈塔米正在计划亲临联合国参加“9·11”事件发生后被推迟了的联合国大会，他将会带领一个庞大的代表团，包括研究“基地”组织的专家。他还要求参观世贸废墟（Ground Zero）并向死难者致哀。在正式的声明中，伊朗批评美国在阿富汗的存在，最高领袖哈梅内伊还公开谴责“持久自由行动”（operation enduring freedom）。然而，事实上伊朗人在确保美国的军事行动取得成功上做了大量帮助。他们甚至敦促美国人在斋月也不要停止军事行动，承诺万一这样做破坏美国在伊斯兰世界的形象，伊朗将提供帮助。2001年11月底，阿富汗战后重建大会在伯恩举行，伊朗在会议上扮演了重要角色，因为大会成功的基础性工作在日内瓦小组中做了先期准备。美伊两国在阿富汗问题上的合作是如此之好，以至于双方把议题拓展到了其他方面，特别是伊拉克方面。

尽管在此期间两国之间的合作忽冷忽热，但是一位美国官员称它“或许是自伊朗国王倒台以来，美伊两国外交关系中的一段最具建设性的时光”，作为在德国伯恩举行的联合国协商会议（在此次会议上达成了关于塔利班倒台后阿富汗政权建设问题的协议）的美国代表，我与伊朗代表团以及其他代表团密切合作。伊朗代表的帮助特别重要。例如，正是伊朗代表团率先坚持协议应该包含一项在阿富汗举行民主选举的规定。这个伊朗代表团还说服了北方联盟做出了使会议得以成功落幕的实质性让步。德黑兰曾多次提出参与美国领导的训练阿富汗军队的项目以及与美国展开反恐方面的对话。

2002年1月，时任美国阿富汗特使的詹姆斯·多宾斯（James Dobbins）和财政部长保罗·奥尼尔（Paul O'Neill）在于东京召开的援助阿富汗大会上受到伊朗外交官的主动接近，并被告知伊朗愿与美国开启广泛的对话。两人都把这一讯息传递给了华盛顿，但是没有明显的结果。同年1月29日，小布什总统把伊朗连同伊拉克、朝鲜列入“邪恶轴心”。小布什总统把伊朗列入“邪恶轴心”表面上看是因为2002年1月以色列海军陆战队在红海截获了巴勒斯坦秘密购买的卡林纳A号（Karine-A）货船。据称该船载有约50吨的武器和弹药，正在从伊朗的基什岛（Kish Island）驶往巴勒斯坦的途中。这被美国看作伊朗支持恐怖主义的证据。它违反了以巴之间签署的相关协议。而实际上，美国把伊朗列入“邪恶轴心”是因为它认为此时自己已经在阿富汗取得军事胜利，并自信地认为其军事力量足够强大，能够单独地进行反恐战争，而不必太在乎国际共识及其传统盟友的帮助。其在“9·11”事件后与伊朗在阿富汗问题上的合作只不过是权宜之计。

伊朗对美国的合作与示好行动因小布什政府把伊朗列入“邪恶轴心”（这在逻辑上表明美国要对伊朗实施政权更迭。小布什这样宣告后，“伊朗发现自己完全处于美国敌对目标的焦点位置。伊朗的强硬派相信美国正在包围伊朗，并且最终在德黑兰强推引人注目的政权更迭”）而受到破坏。德黑兰对“邪恶轴心”论的迅速反应是，中止与华盛顿在阿富汗问题上的对话，退出了日内瓦小组。尽管这种对话是两个敌对国家之间进行的虽悄无声息却至关重要的处于萌芽状态的合作的核心部分。伊朗在其公开声明中说：“伊斯兰共和国为能够作为世界上最大的邪恶国家憎恨和恼怒的对象而感到骄傲；我们从来不寻求受到美国官员的称赞。”小布什把伊朗列入“邪恶轴心”的做法遭到伊朗改革派和保守派的共同反对。伊朗总统哈塔米说，布什总统2002年1月29日的演讲令人回想起美国在1979年伊朗伊斯兰革命后对伊朗的态度，它不但表明美国总统没有能力汲取历史教训，而且也表明其执政时期的美国政策比其前任的政策更糟、更不现实。在伊朗看来，伊朗在本地区的合作态度造就了西方的自满和对伊朗的傲慢。尽管如此，2002年3月伊朗重又回到了日内瓦小组。在当月于日内瓦召开的阿富汗问题多边会议上，多宾斯被引见给一位曾负责伊朗对北方联盟援助事项的伊朗将军。这位将军告诉多宾斯伊朗愿意为美国领导的建立一支阿富汗新军的努力做出自己的贡献，并准备训练多达2万人的队伍。多宾斯把伊朗将军的建议向当时的国家安全事务助理赖斯和国防部长拉莫斯菲尔德提及，但伊朗方面没有得到回应。

2001年11月至2003年5月，美国和伊朗外交官在欧洲进行了10多次秘密会谈。会谈最初集中于阿富汗问题，但后来转到“基地”组织逃亡者、伊朗的反政府组织、美国为伊拉克战争所做准备等问题。在此期间，美伊两国在阿富汗问题“6+2”机制内进行了多次接触。

在过去的30年里，美伊之间和解的最佳时机是在“9·11”事件之后，那时伊朗以各种方式表露了其改善对美关系的愿望，并且在政治和军事方面对美国在阿富汗的胜利做出了贡献。“9·11”事件后，小布什总统犯了许多战略错误，但最大一个错误是认为他能够战胜多方面的敌人而不必聚焦于“基地”组织。他们本来是能够与伊朗结盟的，而不是强化敌意。

如果说2002年1月小布什发表的“邪恶轴心”论，使“9·11”事件后稍有转暖的美伊关系再度降温的话，那么同年8月，伊朗两处秘密核设施的曝光则使两国矛盾激化，从此伊朗核问题成为两国关系中的核心问题。伊朗核问题的出现使美伊关系进一步复杂化，给两国在阿富汗及伊拉克问题上的双边接触造成很不利的影响。2003年5月12日，沙特阿拉伯首都利雅得发生恐怖爆炸案以后，美国指责伊朗卷入其中，从而中断了与伊朗在阿富汗和伊拉克问题上的对话。

事实上，伊朗核问题的产生有一个缓慢发展的过程，它与美国国家安全战略密切相关。伊朗核计划始于20世纪50年代。具有讽刺意味的是，它从一开始就得到美国等西方国家的帮助。“1957年，伊朗同华盛顿签署了一个民用核合作协议，作为美国和平利用核能计划的一部分。”“1970年伊朗正式批准通过了《不扩散核武器条约》。”但伊朗国王还有获得核武器的意图。“1974年，伊朗国王设立了伊朗原子能组织并且声称，毫无疑问伊朗将很快拥有核武器。”在这一时期，由于伊朗与美国关系融洽，加之“巴列维政权意在威慑地区强权，如埃及、伊拉克”，其核计划得到了美国等国的“呵护”，因此根本就不成“问题”。1979年伊朗伊斯兰革命胜利后，其同美国与其盟国以色列等国的关系急转直下，降至“冰点”，伊朗的核计划也因此开始受到美国及其盟国的关切，逐渐向“问题”方向发展、转化。但这种由“计划”向“问题”的转化是相对漫长的。这是因为在这一时期对美国来说使伊朗核计划演变成“问题”的必要性和可能性均不明显。从必要性上来看，伊朗核计划的进展因霍梅尼对核武器的消极态度以及两伊战争的破坏等而极为缓慢。从可能性上看，美国无暇且无力把阻遏伊朗核计划的方式由单方面的经常是秘密的行动扩大化为广泛而公开的全球行动：此一时期，美国的安全战略仍是以苏联为主要对象的“遏制战略”和核威慑战略，自身对核军备竞赛“情有独钟”，而且国际上具有两极对峙背景的热点问题层出不穷。因此，这一时期“问题”难以形成。

20世纪80年代末90年代初，两极格局土崩瓦解，国际政治地图重绘、美国“一超”独大。美国认为，像苏联那样“全球匹敌的竞争对手”至少在20年内不会出现，美国因此能够幸享一段宝贵的“战略间歇期”，美国应该抓住机遇、创造机会稳固其对世界的领导地位。但同时美国又认为新的安全挑战正大量涌现，国际安全环境充满了复杂性和不确定性。这些新的安全挑战，包括地区性危险、大规模杀伤性武器以及相关技术扩散的威胁、各种跨国威胁和恐怖主义等威胁。据此，20世纪90年代美国的国家安全战略，尽管其目标的轻重缓急并不很明确，但总体说来是防范、遏制非敌非友的潜在战略竞争对手，对付地区性威胁，防扩散，反恐，以及推广其民主价值观。

在这种国家安全战略指导下，国际核裁军在20世纪90年代初呈现出一派喜人景象。1995年《不扩散核武器条约》无限期延长。核裁军与核不扩散之间的公平性有所平衡。同时，也正是在这一国家安全战略指导下，美国对诸如伊拉克、朝鲜、叙利亚、利比亚、伊朗等所谓“独裁”“无赖”国家极不信任、极度仇视，千方百计地施以制裁、打压，对它们的大规模杀伤性武器研发活动，特别是核活动更是“关心备至”。在此背景下，出现了轰轰烈烈、旷日持久却无果而终的伊拉克“武器核查”；肇始于20世纪90年代初，一波三折但至今仍处于胶着状态的“朝核问题”。

与此同时，伊朗核问题也渐露端倪。伊朗和美国的关系，在“冷战”结束以后的20世纪90年代，同时也恰巧是后霍梅尼（1989年逝世）时代，并没有迎来春暖花开的新气象，而依然冰冻如故。克林顿时期的“双重遏制”政策和美国国会为强化对伊制裁而通过的《达马托法》，使美伊敌对关系制度化、长期化。美国一直指责伊朗与恐怖分子有牵连，对伊朗的核计划十分敏感，认为其民用核计划无非是为转为军用制造核武器作积累、打掩护而已，明里暗里都竭尽全力地施压作梗。1992年2月，伊朗已经准许国际原子能机构检查其所有核设施。

20世纪90年代，伊朗因霍梅尼辞世及国际形势的变化改善了与一些国家的关系，其核计划的合作对象重点是中国和俄罗斯，伊朗与之签订了一些协议。90年代中早期，“中国向伊朗提供了一系列与核有关的帮助”，但中国于1997年单方面终止了为伊朗提供核帮助的大部分协议，中国这样做当然是为了表明支持核不扩散的态度。90年代初，伊朗与俄罗斯签订了一项政府间协议，俄承诺向伊朗提供核能源方面的援助。“1995年1月初，伊朗同俄罗斯签署了一个8亿美元的合同，以期完成位于布什尔的两个核装置中的第一个。”美国对俄伊两国进行原子能方面的合作如坐针毡，一直批评态度，俄伊核能合作的问题从此也成了俄美两国领导人的重点话题。“在90年代的大部分时间里，阻止俄罗斯帮助伊朗的核计划是美国的一个首要任务。”

可见，从20世纪90年代初开始，由于国际格局剧变，美国相对优势增强，它已经完全有能力操控国际机构、利用有关政治势力、施压有关国家，从而使伊朗核计划成为“问题”，而由美国的安全战略决定的美伊敌对关系又加速了伊朗核计划向“问题”的转化。此一时期，伊朗核计划因直接诱发了世界多个国家之间的讨价还价、角力斗争而初具“问题”雏形。

20世纪90年代末期美国因其科技进步、经济持续发展而在综合国力上更加领先于其他大国，其“一超”优势加强，因而追求绝对安全、巩固独霸地位的雄心时有展露。1999年克林顿总统签署了名为防御（声称防御朝鲜、伊朗等国）实为更好地进攻的国家导弹防御系统（NMD）法案。同年，美国国会拒绝批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）以确保美国核武器技术领先于其他国家。小布什政府上台后，美国的国家安全战略受到“9·11”事件的影响而变得更具进攻性，首次将追求“绝对安全”突出到战略高度，宣布进行导弹防御系统实验，单方面退出了一度被认为是国际战略稳定之基石的《反弹道导弹条约》（ABM），把反扩散、反恐、打击“失败国家”“无赖国家”作为第一要务。与“绝对安全”战略相辅相成的是“先发制人”战略，打击重点是恐怖分子以及支持恐怖分子的国家，借此威慑、遏制潜在竞争对手。

在安全战略的具体措施上，布什总统于2002年公开把伊拉克、伊朗、朝鲜列为“邪恶轴心”，作为重要“关注国”（countries of con-cern）。早在2001年美国就特别指责伊朗支持、从事恐怖活动，藏匿恐怖分子和推进核武器计划。在《核态势评估报告》中，美国把伊拉克、朝鲜、伊朗、利比亚、叙利亚、俄罗斯、中国列为核打击的七个目标国。提出美国可能恢复核试验及研发各种小型核武器，并将在多种条件下可能对无核国家首先使用核武器。在具体实践上，美国以反恐、反核扩散、反独裁为借口，不顾国际社会的强烈反对，以武力推翻了伊拉克萨达姆政权。美国的这种咄咄逼人的政策、言行产生了较大的威慑作用，这种威慑在反扩散上产生了双向效应：一种是古巴于2002年11月加入《不扩散核武器条约》和利比亚主动放弃核武器的研发；另一种是朝鲜于2003年1月10宣布退出《不扩散核武器条约》，踏上了核武研发的路。伊朗也加紧其核工程项目建设并取得一定成就。正如一家西方媒体所指出的：“批评布什政府的人说，布什反对‘邪恶轴心’的强硬路线连同具有恐吓性的伊拉克战争，已经成为伊朗和朝鲜加速其核计划的刺激物。一位熟悉两国事务的西方外交官说，‘如果说这些国家以前没有多少刺激和动机的话，那么在布什的邪恶轴心论以后它们肯定有了’。”

21世纪初，伊朗核计划实施速度加快，核潜力也相当可观，核电站前景看好。导弹自制能力的加强，尤其是中远程导弹的生产增强了伊朗抗美能力。对于伊朗的核活动时刻小心留意的美国，对这种情况当然不会坐视不管。伊朗核计划快速推进的时候，也是伊朗核问题升温、升级的时候。

早在1997年，美国情报部门就确信伊朗在从事核生化武器研制活动，对此伊朗矢口否认。2002年8月，伊朗的一个反对派组织——伊朗全国抵抗委员会（National Council of Resistance of Iran, NCRI），首次在记者招待会上披露，伊朗在纳坦兹（Natanz）和阿拉克（Arak）正在建造两个秘密的核场地。2002年9月16日，美国商用卫星拍摄到一组照片，发现纳坦兹和阿拉克两地有可疑的建筑物。2003年2月，国际原子能机构的核查人员深入伊朗证实了有关伊朗正在建造两座秘密核工厂的报道。在纳坦兹，他们发现了伊朗为安装成千上万台用以纯化铀的离心分离机所做的准备；在阿拉克，他们发现了正在建造的将用以生产钚的重水工厂和核反应堆。在这些事实面前，伊朗很快承认了其核计划的存在，但坚称纯粹是出于民用目的。作为《不扩散核武器条约》的成员国，伊朗有义务向国际原子能机构通报其核活动，但伊朗却没有这样做。2003年年初，伊朗总统哈塔米承认伊朗发现并提炼出能为其核电站提供燃料的铀，这说明伊朗具备铀浓缩生产技术。

核武器可以用高浓缩铀或者钚这两种材料制造。高浓缩铀一般包含至少90%的铀-235。包含3%左右铀-235的低浓缩铀一般用于核能反应堆中。由于天然铀矿石中只含有不到1%的铀-235，因此它需要浓缩以用作核能反应堆的燃料。国际原子能机构负责监控这些核燃料以确保其不被进一步提纯生产出武器级核材料。钚是由在核反应堆中的天然铀燃料或低浓缩的铀燃料生产出来的，因为在产生核能的过程中这些燃料被消耗了。这个反应循环系统把少量的铀燃料转换成钚，但这种形式的钚必须从乏燃料中提取。这一提取过程被称作后处理。国际原子能机构的核查人员在此情形下要对乏燃料负责，确保其不被通过后处理生产出钚。钚也可用作核反应堆的燃料，因此在那些以钚做核燃料的地方，国际原子能机构的核查人员要负责确保钚没有被转用于生产核武器。

核材料生产流程如图2-1所示。

因此，美国等西方国家一直要求伊朗放弃铀转换和浓缩活动以及钚的再加工活动。

存在铀浓缩设备和重水工厂本身并不违反国际原子能机构的相关规定，也不能充分证明伊朗在实施核武器研发计划。但是，根据《不扩散核武器条约》的相关条款，伊朗有义务通知国际原子能机构其核设施的存在，而且其在不告知国际原子能机构的情况下进口了离心分离机，很明显地违反了《不扩散核武器条约》安全保障协议。更为重要的是，伊朗在没有必要的情况下秘密发展核设施使得美国等国怀疑伊朗打算将之用于军事目的。在伊朗能源充裕的情况下，它提供不出让人信服的理由证明其发展核计划是用于和平目的。美国国务院发言人曾说：“对于像伊朗这样的国家，我们找不到其试图发展核能的经济或其他方面的理由。”2003年6月，当时的美国国防部长拉姆斯菲尔德宣布美国及全世界的情报部门认为，尽管伊朗还没有核武器，但它有一个非常积极的计划，可能在一个相对较短的时间内拥有核武器。

伊朗秘密核设施被曝光后，美国政府警告伊朗停止与铀浓缩相关的活动，并要求国际原子能机构理事会根据国际原子能机构规约寻找伊朗违反其应当承担的保障监督义务的证据，然后向联合国安理会汇报，以对伊朗进行制裁。但是包括大多数欧洲国家在内的许多理事会成员国反对把伊朗核问题提交到安理会，主张给予伊朗更多的时间与国际原子能机构合作以解决其过去的核活动问题。此后，伊朗核问题一波三折，扣人心弦，时而山重水复，时而柳暗花明。从2003年年初到2005年年底，参与的主角是欧盟三国和国际原子能机构，美国隐身台后。这是自“冷战”结束以来欧洲大国首次联合起来在处理具有全球意义的潜在安全问题上扮演领导角色。

欧盟之所以主动扮演主要角色，积极推动伊朗核问题的解决，主要有以下原因：第一，伊朗核计划对欧洲构成多重安全威胁。一个拥核的伊朗，如果实现核弹头与导弹的结合将会对欧洲构成直接威胁；伊朗一旦拥核将对符合欧洲国家利益的《不扩散核武器条约》造成冲击；伊朗的核扩散与支持恐怖主义相结合是对欧洲的最大威胁。第二，伊朗的核扩散对欧洲经济构成重大威胁。欧洲是世界上最大的油气进口地区，而且燃料进口对波斯湾地区的依赖很大。拥核的伊朗会加剧本地区的不稳定，破坏欧洲的能源供应安全。第三，推动伊朗核问题的解决有利于欧洲的团结，为推动欧洲统一的外交政策提供机会。第四，处理伊核问题为重启因伊拉克战争而受到冲击的跨大西洋合作提供了机会。第五，处理伊核问题有利于发展欧盟与伊朗的经济关系，并借此推动伊朗的人权、民主与法治。以上是就必要性而言的，从可能性上看，还因为欧盟在经济和政治上对伊朗有大牌可打。就经济方面而言，欧盟是伊朗的最大贸易伙伴，伊朗的机械、设备、化工产品等特别依赖欧盟；而伊朗仅是欧盟的第34大贸易伙伴，尽管欧盟从中东进口大量油气，但这其中只有3.8%的石油进口自伊朗，而这又占欧盟从伊朗进口总额的80%以上。显然，在欧盟与伊朗的贸易关系中，伊朗对欧盟的依赖远大于欧盟对伊朗的依赖。从政治上看，尽管美国大力支持以色列并与伊朗敌对，但欧盟成员国大都与伊朗保持外交关系并在中东冲突中批评以色列。另外，欧美在与伊朗有关的恐怖主义问题上也存在分歧。美国把真主党列入恐怖组织的决定从来没有得到欧盟认可，也没有得到任何欧洲大国的支持。欧盟对伊朗实施过的制裁主要是针对武器扩散的，它不愿意因为伊朗支持恐怖主义和恐怖组织而对其实施制裁。欧盟是伊朗政权国际合法性的重要来源。

伊朗伊斯兰革命胜利后至两伊战争期间，伊朗与西欧国家政治关系受美国的影响而比较冷淡，但是在经济上双方关系相对比较紧密，“尽管有对伊朗的经济制裁和禁运，每样商品都售往伊朗，不过总是以间接方式，有第三方的协助，而且更重要的是以现款支付”。伊朗与西欧的这种经济关系被一个意大利外交官总结为“现付自运”（cash and carry）。两伊战争结束后，西欧国家试图从伊朗的重建中获取更多利益。与美国不同，欧盟把伊朗看作地区大国，是海湾稳定的工具，而不是一个“流氓国家”。而霍梅尼在1989年的辞世，也使伊朗的对外政策发生了变化。这样西欧国家对伊朗的政策进入了“批判性对话”（critical dialogue）时期。欧洲人把批判性对话政策看作在与伊朗进行接触讨论诸如人权问题、欧洲的伊朗反对派地位问题、中东和平进程等问题的同时，与伊朗进行贸易和重新获得资源的工具。大规模杀伤性武器问题在当时的欧伊关系中居于次要地位。许多欧洲国家政府公开批评美国的对伊朗政策，认为其限制性太强，甚至反对美国对伊朗的孤立、制裁政策，但是私下里却希望美国的政策能够继续，以使欧洲避免不想要的竞争。就所要达到的公开的目标而言，批判性对话政策并没有取得实质性成果，双方反而在伊朗支持恐怖主义方面闹翻，但是双方的经济关系却取得了较大进展。在批判性对话时期，欧洲成为伊朗的重要贸易伙伴之一。1997年哈塔米上台执政后，伊朗与西欧国家之间的关系进入了第三个阶段——“全面对话”（comprehensive dialogue）时期，双方继续讨论人权、不扩散、中东和平和贸易等问题。在此阶段，伊朗与欧盟对话的重点是《贸易与合作协议》（Trade and Cooperation Agreement, TCA）。欧盟提出如果伊朗愿意就推动欧盟所特别关注的四个领域的发展展开对话，那么欧盟就将与伊朗达成《贸易与合作协议》并在此框架下发展与伊朗的经贸关系。这四个欧盟所特别关注的领域也同样为美国所关注，它们是：推动民主、发展人权、停止与恐怖组织的联系、放弃发展大规模杀伤性武器计划。伊朗与西欧关系的第四个阶段是哈塔米总统第二任期的后期，此一时期伊朗改革运动受保守派的阻挠而无力改变伊斯兰共和国已表现得比较明显，伊朗与欧盟讨论的重点集中于伊朗核问题上，民主、人权等问题退居次要地位，《贸易与合作协议》也开始成为欧盟就核问题向伊朗施压的重要工具。许多欧盟官员认为，民主、人权问题依然重要，但绝大多数人认为核问题应该优先解决。这是因为：核问题对国际安全影响巨大；欧盟想在中东扮演一个战略角色；欧盟想成为核不扩散的强有力的推动者。欧盟认为只有核问题解决了，人权等其他问题解决的可能性才会增大，如果把重点放在其他问题上，那么欧盟与伊朗的对话将不会取得进展。

值得指出的是，欧盟与伊朗的经济关系虽然对欧盟有利，但并不是最重要的。相对于欧盟在更广泛地区的经济利益和与伊朗有关的其他利益，欧盟与伊朗之间的经济利益是次要的。因此，欧盟内部有许多人因伊朗核问题的出现呼吁欧盟停止与伊朗进行《贸易与合作协议》的会谈。欧盟一些成员国比如法国要求伊朗签署《不扩散核武器条约》附加议定书，但遭到伊朗的拒绝，欧盟于是于2003年6月中止了就《贸易与合作协议》与伊朗展开的双边会谈。2003年6月19日，国际原子能机构理事会也要求伊朗签署附加议定书。两周后，英国向伊朗施加了更大的压力，把2003年9月末设定为伊朗签署附加议定书的最后期限。2003年9月12日，国际原子能机构理事会决议要求伊朗必须在2003年10月底前提供关于其核计划的所有信息。

在欧盟与伊朗展开核谈判的时候，美国在伊拉克正取得军事胜利。美国借助自己初战告捷，向伊朗不断发出武力威胁以积极配合欧盟的外交努力。2003年6～7月美国白宫发言人和布什总统分别表示在应对伊朗时不排除使用武力。事实上，在这一时期美欧对伊朗采取的是胡萝卜加大棒政策：欧盟以向伊朗提供“胡萝卜”引诱伊朗上钩（欧盟反对布什的“邪恶轴心”论，许多欧洲领导人表示他们反对美国对所谓的邪恶轴心国动用武力），而美国则挥舞“大棒”（威胁动用武力、把伊核问题提交联合国等）配合欧盟迫使伊朗就范。2003年3～4月，美国发动了“伊拉克自由”军事行动，伊朗对此保持中立。2003年5月，美国推翻萨达姆政权之后，拒绝与伊朗进行任何会谈。在英、法、德三国与伊朗进行谈判的早期，美国即强烈要求把伊朗核问题提交到安理会，以期对伊朗实施国际制裁。伊拉克战争头几个月，美军快速挺进，巴格达很快沦陷，小布什政府受此鼓舞，开始对伊朗实施积极的政权更迭政策。虽然美国政府没有公开说明此政策，但是华盛顿许多有政治影响，被称作新保守主义者的人开始高调号召在伊朗进行政权更迭。时任国防部国防政策咨询会（Defense Policy Board）主席的理查德·珀尔（Richard Perle）和前白宫撰稿人、“邪恶轴心”的原创者大卫·弗鲁姆（David Frum）在他们合著的《终结邪恶》（An End to Evil）一书中，号召美国政府采取隐秘行动推翻伊朗政权。他们写道：“伊朗存在的问题比武器问题大得多”，“这个问题是寻求核武器的恐怖主义政权，此政权必须要推翻”。另一位知名的新保守主义者迈克尔·莱丁（Michael Ledeen）甚至愉快地声称：“德黑兰正在等候我们呢。”2005年1月，刚刚就任国务卿的赖斯在接受电视采访时谈到“将会席卷中东的伟大改革运动”。可以想象，随着阿富汗塔利班政权和伊拉克萨达姆政权被推翻，伊朗将是美国“伟大改革运动”计划中的下一个目标。

“2005年10月6日，小布什总统在美国全国民主基金会（the National Endowment for Democracy）上发表讲话说，‘美国认为从事恐怖行为者与支持庇护恐怖主义者没有区别，因为它们同样犯有谋杀罪’，总统讲话的意义是它暗示对伊朗进行政权更迭正在考虑中。”在军事上，美国对伊朗形成包围之势。阿富汗和伊拉克不但驻扎着美军，而且两国新政府都是由美国扶持建立并支持美国的。在伊朗的其他邻国土耳其等也有美国的驻军，波斯湾上还有美国的海军。美国还利用其铁杆盟友以色列，不断对伊朗发出军事威胁。

伊拉克战争的初期胜利的确对伊朗产生了一定的震慑作用，使其在核问题等方面表现出一定的合作倾向。伊朗曾通过其中级官员向美国探寻两国政府实施大交易（grand bargain）的可能性。2003年5月初，美国在伊朗利益的个人代表瑞士驻伊朗大使以传真方式向美国国务院发送一封题为“路线图”（Roadmap）的文件。该文件包含了一个惊人的规划，建议美伊两国就美国政府所关心的所有重要问题进行会谈。这些问题包括：大规模杀伤性武器问题、支持恐怖主义问题、伊朗在伊拉克及中东和平进程中的立场问题。该文件是伊朗驻法国大使，也是时任伊朗外交部部长的侄子准备的，并经过了伊朗高级领导层审阅。这位瑞典大使也把该文件提供给了美国众议员鲍勃·奈伊（Bob Ney），据说后者把该文件呈送到白宫。然而，布什政府为伊拉克战争那早期的轻松胜利激动不已，并一厢情愿地认为伊拉克的解放会对该地区产生积极影响，从而增加华盛顿与德黑兰较量的筹码，因此，对于伊朗方面的提议在没有做任何确证工作或追踪调查的情况下就一口回绝了。与此同时，布什政府也终止了与伊朗就阿富汗问题在日内瓦和维也纳展开的卓有成效、互利共赢的多边和双边会谈。萨达姆倒台后美国与伊朗的任何官方接触都被看作等同于使伊朗政权合法化，因而对华盛顿来说是禁忌。2003年10月，伊朗向联合国提供了在伊朗活动的“基地”组织嫌疑人名单。对此，美国的反应不是赞赏，相反却把同年5月的利雅得爆炸案归因于伊朗，美国认为藏身伊朗的几个“基地”组织领导人指挥了此次爆炸。有学者评价道：小布什政府的这种做法给伊朗各派政治力量和伊朗人民留下了很坏的印象，他们认为美国靠不住，过河拆桥。2003年12月26日，伊朗城市巴姆（Bam）发生了地震，美国提出派遣一个高级代表团赴德黑兰，但遭到伊朗方面的拒绝。两国政府间关系史的一个特点就是一方提出会谈但遭另一方的拒绝，然后是这种情况再次发生，只是双方改变了角色。

2003年10月21日，英、法、德三国外长飞抵德黑兰与伊朗政权进行直接会谈并与伊朗达成了协议。伊朗同意签署保障监督协定“附加议定书”，完全公开其核计划，暂停铀浓缩活动和后处理活动，加强与国际原子能机构的全面合作。作为回报，欧盟三国外长承诺只要伊朗完全履行自己的承诺，他们将反对把伊朗核问题提交到联合国。欧盟三国政府也承认伊朗拥有《不扩散核武器条约》所规定的和平利用核能的权利，并誓言与伊朗合作促进本地区的安全与稳定，包括建立中东地区无核武器区。他们还说，如果国际关切能够得到处理并彻底解决，伊朗将更容易获得广泛领域的技术和设备。2003年12月18日，伊朗签署了“附加议定书”。但是，伊朗签署“附加议定书”只可能使其核计划的实施变得更为困难，进展更为缓慢，但无法真正使其核计划停止。更为重要的是，“附加议定书”签署后的生效不但要先经过伊朗议会批准，还要得到伊朗宪法监护委员会的认可，这都是漫长的过程。

伊朗合作的时间很短。伊朗的强硬派认为美国和欧盟在努力阻止伊朗从先进技术中获得好处。2004年6月末，伊朗最高领袖哈梅内伊说伊朗拥有完备的核燃料循环系统是至关重要的，因为如果不这样伊朗将依赖其他国家，并易受出于政治动机而中断燃料供应的影响。2004年9月，伊朗开始了铀浓缩活动。结果，2004年秋历史重演了：美国催促把伊核问题提交到安理会，而欧盟继续其外交努力。在制裁压力下，伊朗于2004年11月14日与欧盟三国缔结了“巴黎协议”（Paris Agreement），伊朗同意继续暂停铀浓缩和转换活动，欧盟三国则承诺对伊朗提供民用核技术援助和举行贸易谈判。在俄罗斯和中国的压力下，10天以后国际原子能机构理事会同意伊朗暂停核活动是自愿的而不是因为受到任何法律约束。但是尽管伊朗履行了协议，却没有看到来自欧洲的任何回报。欧洲国家从来没有兑现其向伊朗提供民用核技术的承诺。伊朗与欧盟的谈判此时因伊朗内政的变化而进一步复杂化。2004年的伊朗议会选举使保守派重掌大权，2005的总统选举又使保守的内贾德登上宝座。内贾德是伊朗24年来第一个非神职人员总统，他是以反腐败、经济改革、保持革命原则等竞选理念上台的。

2005年8月1日，伊朗通知国际原子能机构它将在伊斯法罕重启铀转换活动。2005年8月5日，伊朗拒绝了欧盟三国向伊朗提出的一揽子刺激措施，即所谓的“长期协议框架”（Framework for a Long- term Agree-ment）。此时欧盟首次争得美国的支持——同意不反对伊朗加入世界贸易组织、把民用航空部件卖给伊朗，但条件是伊朗永久停止所有铀浓缩活动。在政府中的温和派和广大民众的支持下，伊朗以协议干涉其主权为由拒绝了该协议。8月8日伊朗拆除了国际原子能机构在其核设施上打的封条，在伊斯法罕开始了铀转换活动。此时，伊朗进行铀转换活动被欧盟看作是越过了红线。

2005年9月24日，国际原子能机构理事会宣布伊朗违反了《不扩散核武器条约》，警告伊朗如果其在下次会议前不遵守条约，将把此问题提交到联合国安理会。欧盟向伊朗明确表示，只有在伊朗暂停铀浓缩计划的情况下，才愿意与伊朗重新谈判。这表明欧盟做了让步，把红线的位置由原来的“伊朗进行铀转换”移至现在的“伊朗进行铀浓缩”。也就是说，欧盟首次开始接受伊朗进行铀转换活动。由于2005年10月伊朗向国际原子能机构提交了新的汇报材料，2005年11月国际原子能机构理事会没有把伊核问题提交到安理会。2005年12月，俄罗斯提议伊俄两国在俄境内建立铀浓缩联合企业，以确保伊朗核技术不会用于军事目的。对俄罗斯的提议欧美均表示可以接受，但伊朗表示其铀浓缩活动必须在本国境内进行，认为伊朗不能依赖他国满足自己的核能需求。当月，欧盟与伊朗进行了新一轮会谈，但没有取得进展。2006年1月9日，伊朗重又开始了铀浓缩活动。在欧盟三国的要求下，国际原子能机构理事会于2006年2月4日召开紧急会议，表决通过了一个决议，要求国际原子能机构向安理会报告伊朗核问题。对此，伊朗威胁停止与国际原子能机构的自愿合作。2006年2月至3月间，伊朗国家安全顾问拉里贾尼（Larijani）批准其代表贾法利（Jaffari）与美国国家安全顾问斯蒂芬·哈德利（Stephen Hadley）进行秘密会谈。2006年3月29日，安理会通过并发表了无法律约束力的主席声明，要求伊朗停止铀浓缩活动，重新考虑重水反应堆的建造，批准并执行附加议定书。声明还要求国际原子能机构总干事30天内向国际原子能机构理事会和安理会汇报伊朗遵守要求的情况。自此，作为调停者的欧盟三国在伊朗核问题上所做的外交努力失败，伊朗核问题的解决方式由以欧盟三国模式为主转为以“P5 +1”模式为主。对于自己的失败，欧盟除了归因于内贾德以外，也抱怨美国没有在与伊朗接触上做出足够努力，因而破坏了谈判的有效性。事实上，欧盟在伊朗核问题上缺少筹码。伊朗想得到安全保障和切实的经济报酬，对于前者欧盟无能为力，因为没有一个欧盟成员国对伊朗构成威胁。而美国对伊朗形成了军事包围之势，并一直对其实施经济制裁。