五、优化结构，使更好作为有保障

政府的组织结构是政府为履行自身职能，在治理上的分工协作的结构体系。政府组织结构不是一成不变的，它是承担职能的载体，随着政府职能的转变，必须作相应的调整。

（一）优化职能关系

优化结构，首先要优化职能。改革开放以来，我们在政府转变职能方面取得了重大成就，积累了宝贵经验，有力推进了社会主义现代化建设。我们也必须清醒看到，把政府职能转变到位，还是非常艰巨的任务，还有一个较长时间的过程。当前，政府对微观经济事务干预仍然过多过细，宏观经济调节还不完善，市场监管还没有到位，社会管理亟待加强，公共服务比较薄弱。正如习近平总书记指出的，“我们必须下更大决心、以更大力度推进政府职能转变，以更好适应深化改革开放、加快转变经济发展方式、转变工作作风、维护社会和谐稳定的迫切要求。”

深入推进政府职能转变，必须牢牢把握正确方向。习近平总书记指出，“方向决定成败。转变政府职能，关键是要明确往哪里转、怎么转。”政府职能转变总的方向是党的十八大确定的创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。政府职能转变和调整的具体方向是合并一批、强化一批、转移一批、弱化一批，重点履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，努力做到不越位、不错位、不缺位。政府职能转变重在处理好政企、政事、政社三大关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。

深入推进政府职能转变，重点在优化部门职责关系。政府部门职能转变不到位，很大程度上体现在部门间的职责分工不合理、责权不一致、运行机制不完善。要按照党的十八届三中全会的要求，优化职能配置，理顺部门职责关系，完善运行机制。一是理顺部门职责。要合理界定政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系。特别是要合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制，形成工作合力，提高行政效率。二是优化上下关系。在合理划分各级政府事权的基础上，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系。三是优化权力配置。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，明确不同部门的权力性质、地位及其相互关系。适当集中决策职能，加强决策咨询能力和现代智库建设。强化执行机关和部门执行力，提高行政效能。完善监督机关和部门的体制机制，促使政府部门依法履行职责。要进一步健全政府内部权力运行程序和工作规则，克服行政权力部门化倾向，确保各项权力依法有序运行。

（二）整合组织结构

合理的政府组织结构是行政权力高效运行的基础。我国改革开放以来七次政府机构改革，精简和优化组织结构始终是重要内容。优化组织结构，重点是积极稳妥实施大部门制改革。要对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。例如，教育部、科技部、知识产权局，再如水利部、农业部、林业局、国家粮食局，对这些职能相近、联系紧密的部门，适宜合并的可考虑在时机成熟时给予合并。

优化组织结构，大部制不是唯一方向。就国务院组成部门看，我国是25个，而美、英、法、德、日分别是15、18、14、14、12个。是不是非要向英美学习，对此，必须从中国国情出发。大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，不是所有职能都往一个筐里装，关键是要看怎样安排才更加科学，能够让政府更好发挥作用。我们的国家这么大，发展任务这么繁重，又是以社会主义市场经济为发展目标，搞哪些大部，需要从实际出发。同时，国务院的组成部门在大小构成上也不能相差太大，任务分工、机构多少、编制规模不宜有太大悬殊。

优化组织结构是十分复杂的工作，要按规律办事，发挥中央和地方两个积极性。机构承载着职能，组织结构的加减乘除意味着政府职能的洗牌，如果下面改而中央不改，这种改法很难取得好的成效。最近几年，北京等一些省市成立了社会工委（社会工作办公室），把市委组织部在民营单位开展的党建工作、民政局的社区和社会组织建设工作合并到这个工委，但由于中央没有改，省市组织部门、民政部门继续从中央组织部、国家民政部受领任务，新成立的社会工委事实被挤在一边，这种改革没有发挥出应有作用。对于地方改革的积极性，需要保护和鼓励。对于地方政府的机构改革、职能整合，中央政府相关职能部门要及时在工作指导上跟进支持。

（三）理顺区划层级

行政区划和行政层级是行政体制的重要内容，行政区划和行政层级设置是否科学合理，直接关系国家治理体系和政府组织结构优化问题。对于纵向层级改革，无论是从理论分析、治理现状还是改革试验看，减少层级是提高治理效率、减少治理成本的发展方向，主要是推进省直接管理县（市）的改革。在漫长的封建社会，中央政府主要抓省、县两个层级，而县以下的乡、亭、里（相当于今天的乡、村、组），主要由县级政府负责，并且以自治、文化、宗族治理为主要形式。这种制度之所以延续两千多年，还是有它的合理性的。改革开放以来，我们逐步形成了中央政府、省、地、县四级治理架构，中间增加了一层地（市），从治理幅度看是变小了，似乎科学了，但层级增加了，县一级的作用被弱化了，在一定程度上必然要影响农村的建设和发展，也增加了治理成本。目前省直管县改革试验虽然存在制度不配套、有阻力的情况，但总体效果还是比较好的。我国幅员辽阔、人口众多，各地情况千差万别，强化县一级的权力应该是发展方向，对于加快城乡一体化进程也是非常有益的。推进省直管县制度建设，主要矛盾集中在地一级或者市管县的这个市，目前已经形成了相应的财税体制和人事组织体制。因此，要下决心在财税体制、人事组织体制上形成配套制度安排，为省直管县改革清除障碍。加快省直管县改革进程，应该尽快拿出一两个省做试验，先积累经验，再推广。

对于横向区域改革，主要是空间和资源切割的问题，改革难度相对比较小。一是区域性的结构调整。重庆市直辖后，重庆经济社会发展取得了巨大成绩，对我国西南部发展发挥了重要牵引作用，这充分证明这个重大决策是完全正确的。改革开放三十多年，全国、各省和一些地县，区域内经济社会发展和人口布局已经发生重大变化，在一些地区对行政区域重新调整，对于推动区域发展很有价值，应该步子迈得大一点，并可以与省管县改革配套考虑。二是完善设市标准。一些地区，尤其是沿海地区，得改革开放之先机，率先发展起来，原来几千人的一个村已经完全工业化，人口规模已达二三十万人；原来几万人的一个乡，人口规模已达六七十万，但因设市标准没有变，已经是镇、市的人口规模，还是乡村的行政架构，不得不“小马拉大车”。要尽快顺应发展形势和发展需求，让这些地方“名副其实”起来。三是乡村组也需要调整。改革开放初期，我国城镇人口占比不到20%，现在已经超过50%，空心村组在东南沿海地区比比皆是，在城镇化和新农村建设过程中，在考虑“留住乡愁”同时，要对农村的乡、村、组区域规划进行适当整合，有些是要撤并的，这也是农业现代化的需要。

（四）推进消肿制胀

消肿制胀，首先要继续削减存量。应该清醒地认识到，现有政府组织结构和规模，与社会主义市场经济体制要求还有不小的差距，职能要优化，结构要调整，体量和规模要随之削减。一是要通过合并消化一批。目前国务院的主要组成是办公厅、25个组成部门、国资委、15个直属机构、4个办事机构、13个直属事业单位，总共有59个，数量明显偏多，要通过大部制改革，通过职能相近部门的整合，把组织部门数量减下来。二是要通过减少直属局内化一批。目前国务院组成部门中，有16个部委管理的国家局，这些局与主管部门基本上都是职能相近的，完全可以实现内部化，并且这种编制方式也不利于提升管理效率，要把这些局的职能打散，与其他部委进行深度重组，既可减少人员，又可优化职能。三是从母体切割分化一批。目前还有相当大规模的事业单位、社团单位、公益机构，仍然以公务员、准公务员形式挂靠在政府身上，要实现消肿，需要逐步把这部分机构切割出去。

消肿制胀，必须坚决控制增量。控制增量是顺理成章的事情，机构和人员编制是法规性很强的制度安排，机构编制管理是优化党的执政资源配置和加强国家政权建设的一项基础性工作。党的十八届三中全会明确指出，“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”这是对加强机构编制管理的基本要求，具有很强的现实针对性，要切实贯彻落实。一是强化机构编制刚性约束。各地各部门应严格按规定设置机构、配备人员编制和领导职数，在核定的行政编制和领导职数内配备人员。二是创新机构编制管理。树立新的管理理念，着力向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制，妥善处理严格控制与满足需求的矛盾。三是严肃机构编制纪律。严格遵守机构编制各项法律法规和政策，严禁行政编制和事业编制混用，严禁上级部门干预下级机构编制事项。健全机构编制监督检查和协调机制，加大违法违纪行为查处力度，维护机构编制管理的严肃性和权威性。