第一节 我国农村环境污染现状

根据环保部2010年的第一次全国污染源普查，农村的污染排放中COD占43%，总氮占57%，总磷占67%。我国在城市环境日益改善的同时，农村环境问题越来越突出，农村已经成为中国环境污染的重灾区，已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一。目前在农村，大量固体废物未经处理随意排放或抛弃，成为重要的污染源，使土壤的结构遭到破坏，影响到农产品的品质。全国约4万个乡镇、60多万个建制村中，绝大部分污染治理还处于空白。面对农村环境污染的严峻形势，国家环境保护“十二五”规划提出了农村环保惠民工程，包括农村环境综合整治、农业面源污染防治等环境保护重点工程，为防治农村环境污染提出了总的规划。农业的发展是为了提高人类生活的质量，而生活质量的提高离不开可持续发展的生态环境，只有保护农村环境，建立健全农村的固体废物污染防治法律保障机制，才能提高农产品的竞争能力，取得农村经济效益与环境效益的双丰收，实现农业经济和农村环境的可持续发展。

2006年《中国环境质量状况公报》对我国农村环境状况做出如下概括：农村环境形势严峻，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重，已成为农村经济社会可持续发展的制约因素。由此可见，农村环境污染极其严重，农村环境问题异常复杂，监管难度大。在此笔者将我国农村环境污染分为农业生产型污染、农村生活污染、城乡转嫁型污染、乡镇企业污染。

一、我国农业生产型污染的现状

农业生产型污染是指农业污染，即污染源来自于农业生产。我国农业污染种类按产生的污染主要可以分为：化肥污染、农药污染、农用地膜污染、畜禽粪便污染和农作物秸秆污染等。农业污染具有潜在性、复杂性和隐蔽性等特征。目前，许多研究已证实了农业污染是导致水污染的主要因素之一，影响了全世界陆地面积的30%～50%。据国家环保部公布的数据显示，我国农业污染量占全国污染总量（指工业污染、生活污染及农业污染的总和）的1/3～1/2，已经成为我国农村水体、土壤、大气污染的重要来源。

1．化肥污染

目前，“我国化肥年使用量占世界化肥施用总量的35%，平均用量达1.77千克/公顷，是发达国家化肥安全施用上限（15千克/公顷）的2倍：农药使用量达30多万吨（原药量），除30%～40%被作物吸收外，大部分多余的药液进入了水体和土壤及农产品中”[1]。化肥的过量使用，使土地的肥力下降，导致土壤大幅度板结，影响了生态平衡。化肥的使用不当以及化肥本身产品结构造成的污染，正在成为农业环境污染中的一个突出问题，由此引起的食品安全和潜在的长期的环境污染更是令人堪忧。化肥作为一种重要的现代化学投入要素，曾对我国的农业生产起了很大的作用，改革开放以来，随着农业生产的发展，我国化肥使用量不断增加（图1-1）。据《2011中国化肥市场趋势观察研究预测报告》数据显示：2009年全年中国化肥总产量（折纯）突破6000万吨大关，达6706万吨，增长16.3%，其中，尿素增长10.5%，磷肥和钾肥分别增长21.9%和24.6%。我国的化肥施用强度已达到世界平均水平的1.6倍以上（江苏省农科院科技情报所等，2005）。最近的一项研究表明，从最佳施肥水平的经济分析角度看，我国过量施用的化肥已达到总施用量的30%～50%。同时化肥的利用率比较低，在能源供应相对紧张的情况下造成很大的浪费，也直接或间接地导致了大量的农业污染。化肥污染引起的环境问题主要包括污染水源、导致河川、湖泊等富营养化、土壤酸化以及物理性质恶化、食品、饲料中有毒成分增加等等。湖北是农业大省，也是化肥生产、消费大省（2008湖北省各地区的化肥使用量（表1-1）），2008年相关数据表明，湖北省化肥使用总量达327.66万吨，居全国第三，其中位列第一、第二的分别是山东省476.33万吨、江苏省340.76万吨。

2．农药污染

目前农药的广泛使用虽然保证了农作物的稳产高产，但不合理的使用农药，破坏了生态平衡，威胁生物多样性。“有些农民并非是在安全操作和严格规范下使用高毒、高效农药，对农药不能合理配制，或盲目混用多种农药，这样反复不合理使用农药，使病害虫抗药性增强，致使蔬菜、水果的农药污染加重，导致农产品中农药的残留超标，同时也导致生物的多样性遭到破坏，影响到土壤的肥沃性，使土壤变得不宜种植”。[2]纵观近年来国内农药市场，我国农药产量持续增长，长期处于供大于求的态势。据国家统计局的数据，我国农药使用量基本上处于持续增长的状态，2008年全国农药使用量达167.2259万吨（见图1-2）。2009年全国农药产量达到226.2万吨，增长12.3%，价格总体与上年基本持平，化学农药制造业全年的总产值是1320.3亿元，同比增长4.4%。2010年年底，据国家环保部统计，我国是世界上农药使用量最大的国家，农药年使用量达130多万吨，而利用率仅为30%左右，流失的化肥和农药造成了地表水富营养化和地下水污染。为了确保粮食生产稳定增长，近年来农业生产中化肥、农药大规模施用，造成耕地质量不断下降和农村水环境持续恶化，而为了提高产量，又要施用更多、功效更高的化肥、农药，形成恶性循环。2007年，湖北省农药使用量13.56万吨，其中只有10%～20%的农药附着在农作物上，而80%～90%流失在土壤、水体和空气中。其中，武汉城市圈化肥施用总量116.59万吨，平均每公顷年施肥量796千克，远远超过每公顷225千克的安全上限，影响人畜的饮用水源和食品的安全。据世界卫生组织估计（1990年），全世界每年大约有100万起农药中毒事件，约11万人死亡。

3．农田地膜污染

“塑料工业给人们带来巨大的方便和好处，但大量废弃的塑料制品在自然界极难降解，白色污染日益严重。废弃塑料的回收利用率很低，又造成资源的巨大浪费。[3]”目前，农田地膜已成为农业白色污染的主要来源。我国目前所生产的地膜过薄，易碎，难以回收，再加上农民将使用完的废旧地膜处理不善，随意丢弃，以致对农村环境的污染十分严重。

4．畜禽粪便污染

在农村，畜禽粪便无序堆放，滋生大量有毒有害病菌，产生恶劣气味。以家庭为单位的养殖场占据多数，造成点多面广，污染控制难度增加。“据调查，养殖一头奶牛产生并排放的废水超过22个人生活产生的废水，养一头猪产生的废水相当于7个人生活产生的废水。污水不经处理：含有大量的病原微生物，直接排向河流将造成水源污染，引起水体的富营养化。其次是恶臭对环境的污染。据报道，畜牧场发出的恶臭化合物达168种，家畜长期接触会造成抵抗力下降，易发生疾病。如果空气中的氨和硫化氢含量过高还会影响人的健康。再次是禽畜摄入并排出的过量的氮、磷对环境的污染。[4]”我国是世界上畜禽养殖大国，目前，我国仅有8万多个规模化、万只以上禽畜养殖场，每年排放的粪便及粪水等总量就超过20亿吨，到2010年，粪便排放量达45亿吨，畜禽粪便中含有机氮、磷量分别为1597万吨和363万吨，相当于我国同期化肥使用量的78.9%和57.4%，不仅污染了水源和空气，也导致病菌、疫情的蔓延以及危害农田，影响土壤质量。随着湖北省畜禽养殖业的迅猛发展，畜禽养殖产生的污染已经成为该省农村面源污染的主要来源。在一些地区，畜禽粪便污染已超过居民生活、农业、乡镇工业和餐饮业对环境的影响，有的甚至是造成许多重要水源地、江河、湖泊污染的主要原因之一。近年来，随着城乡居民消费水平的提高，武汉城市圈的畜禽和水产养殖业发展十分迅速，畜禽粪便以及宰杀后的废弃物污染在农村地区比较突出，为进一步促进各地畜禽养殖污染环境监管，保护和改善湖北省农村环境质量，近年来，省环保局多次开展畜禽养殖污染的调查工作。2005年，环保局对三峡库区、南水北调中线工程水源区、洪湖湿地等重点区域规模化畜禽养殖业污染状况进行调查。2006年，重点对武汉市的洪山、蔡甸、江夏、黄破和新洲等7个行政区进行了畜禽养殖污染现状初步调查，调查对象为存栏数200头以上的养猪场、50头以上的奶牛场、15000只以上的养鸭、养鹅和养鸡场（不包括散养和放养的畜禽场），调查的主要内容包括畜禽养殖场的基本情况和畜禽养殖粪尿污染及治理情况。调查结果显示（不完全统计），武汉各类畜禽养殖场总数为2044家，养殖场年产污水共218.27万吨、畜禽粪便共21.84万吨，2044家中建有污水治理设施的养殖企业有16家，建设率为0.78%，污水治理量20.42万吨，占总排放量的9.35%：通过环保竣工验收的10家，占通过环评总数的18.52%，占养殖场总数的0.49%。而后在2010年省环保部办公厅继续开展畜禽养殖业专项环境执法检查工作。[5]

5．农作物秸秆污染

由于农民生活水平的提高，农作物秸秆一些传统的使用方式逐渐消失，大量秸秆或就地焚烧或随意抛弃于河湖沟渠、道路两侧，既浪费了大量的资源和能源，又污染大气和水体，影响农村的环境卫生。我国的秸秆资源非常丰富，产量巨大，主要分布在河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、山东、湖北、湖南、江西、安徽、四川、云南等粮食主产区（见表1-2）。根据我国农产品产量测算，每年的秸秆资源总量约6.8亿吨，可获得量约5亿吨，其中稻草1.16亿吨、小麦秸秆1.04亿吨、玉米秸秆1.66亿吨（见图1-3）。2005年，全国主要农作物产量约为5.1亿吨，按草谷比计算秸秆产量约6亿吨，2010年我国主要农作物秸秆产量达到7.8亿吨，据农业部《农业生物质能发展规划》，预计到2015年我国农作物秸秆产量将达到9亿吨。然而，近几年来，我国农业产生的秸杆并没得到有效利用，据调查，我国秸秆剩余量高达70%～80%，利用率仅为33%，其中大部分经过技术处理后利用率仅占26%。[6]秸杆焚烧不仅造成巨大的资源浪费，而且还引起了严重的环境污染问题。

二、我国农村生活污染的现状

农村生活垃圾数量与日俱增，垃圾分布范围广、成分越来越复杂，以致治理难度大。农村生活垃圾污染问题已成为影响农民生活健康、农村城镇化建设和农村生态环境的重要原因。按照不同的分类标准，可以将污染物分成不同的类型。依污染物的形态，可以分为固体污染物、液体污染物、气体污染物和其他污染物。

1．固体生活污染

固体生活污染主要是指生活垃圾，长期以来，我国农村垃圾一直呈现数量小、种类少、易分解的特点，通过堆肥、简易填埋或自然腐烂等方式，就基本可以维持垃圾总量与农村生态环境之间的平衡。但是，随着农村经济社会的快速发展、城镇化进程的加快以及农民现代生活方式的逐步确立，农村的生活垃圾呈现出数量剧增、成分复杂，处理难度加大的特征，“垃圾围村”的困境时常发生。卫生部调查显示，目前农村每天每人产生的生活垃圾量为0.86千克，全国农村每年的生活垃圾量接近3亿吨。[7]

2．液体生活污染

液体生活污染主要是指生活污水，由于污水处理技术的匮乏，绝大多数农村生活污水未经任何处理就直接排入水体，使河流、湖泊、水库遭受严重污染，水资源受到严重破坏。据统计，农村地区每年产生生活污水约80多亿吨，大部分得不到有效处理，严重污染了农村居住环境。[8]

3．气体生活污染

随着新农村建设的加快推进，农村地区使用机动车的数量不断增加，加上城市工业转移、污染转移等因素，农村地区空气状况也不容乐观。另外，垃圾焚烧、秸秆焚烧所产生的废气也都造成了农村大气污染。据有关部门调查显示，目前我国41%的村庄没有集中供水，72%的村庄畜禽圈舍与住宅混杂，96%的村庄没有排水沟渠和污水处理，90%的村庄垃圾随处丢放，90%的村庄使用传统旱厕，90%的村庄没有任何消防设施。此外，住房拆建和自然损毁造成的年均损失约350亿元，进一步加剧了环境资源的紧张状况。[9]

三、我国城市对农村转嫁的污染的现状

长期以来，城市的建设征用大量周边农村的土地，致使其周边农村的资源萎缩，而且破坏了原有的良好农业生态系统。近年来，随着城市居民环保意识的增强和城市产业结构速度的加快，我国相对集中于城市的工业污染源加速向广大农村扩散、转移。一方面是城市的污染产业向农村转移，近年来，城市“退二进三”（即让工业企业逐渐退出城市，转而发展第三产业）的产业调整和产业发展政策，使一些低端制造业或环境污染严重的产业，开始向欠发达地区和农村转移。另一方面是城市污染物向农村转移。很多城市的工业废水常常不加处理就直接排到流经农村的河流，导致农村环境的恶化。“全国80%以上的城市污水未经任何处理就直接排入水体，已造成1/3以上河段受污染而且还引起农灌水的恶化；90%的城市垃圾在郊外农村填埋或堆放，并且每年还以10%的速度递增，工业固体废弃物年产量达6.5亿吨。[10]城市垃圾、污水处理设施的不完善及使用不慎的情况下，城市的垃圾、污水将会排入到周边农村区域，加重农村环境负担。一方面，垃圾和污水中含有大量的有毒物质而污染土壤、水体，破坏动植物生长。另一方面，由于交通运输业和工业的发展，排放出的大量汽车尾气、工业废气、烟尘等与空气中的一些物质成分发生化学反应，生成对人体十分有害的硫化物、一氧化氮、臭氧、乙醛等新物质并向农村区域转移，致使农作物、畜禽受损，特别是对人体的危害严重[11]。据报道，我国城市每年有2800多吨生产生活废水流经农村，而且很多城市的废旧电器不断运往农村拆解，这些拆解的电子产品元件含有铅、铰等几百种高度有害的化学物质。在农村污染处理技术和设备比较落后的情况下，城市污染产业和污染物长期向农村转移，已使我国农村环境受到严重破坏。资料表明，目前中国有3.2亿农村人口饮用不合格水，农村饮用水符合饮水卫生标准的比例仅约为66%，1.9亿农村人口饮用水有害物质超标，不少地区的农民饮用高氟水、苦咸水、高砷水。中国农村人口中与环境密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.00952%上升到2000年的0.01126%。[12]近年来，一些欠发达地区抓住发达地区产业结构调整的机遇，纷纷到发达地区招商引资，由于缺乏有效监管，在利益的驱动下引进了一些因环保问题需要整治的企业，“产业转移”成为“污染转移”。

四、我国乡镇企业污染现状

在我国，乡镇企业的发展具有布局分散、规模较小、经营管理水平低、大多数设备相对落后、环境保护意识薄弱等特点，目前已成为农村环境中最大的污染源。“农村工业污染已使全国16.7万平方公里的耕地遭到严重破坏，占全国耕地总量的17.5%。据调查统计，乡镇工业化学需氧量、粉尘和固体废物排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%[13]。”我国乡镇企业主要集中在技术水平低、污染治理难的造纸、制革、电镀、印染、水泥、煤炭、有色金属和采矿等行业，乡镇企业污染重点是乡镇工业造成的污染。就乡镇工业固体废物污染而言，2008年，全国乡镇工业固体废物排放量1.8亿吨，占全国工业固体废物排放总量的88.7%。[14]就工业废水污染而言，据相关调查显示，全国乡镇工业污染源为121.6万个，占乡镇工业企业总数的16.9%。其中，全国乡镇工业废水排放量为59.1亿吨，占当年全国工业废水排放总量的21.8%。就农村工业废气污染而言，全国乡镇工业二氧化硫排放量441.1万吨，占当年全国二氧化硫排放总量的23.9%；烟尘排放量849.5万吨，占全国工业排放总量的50.3%；工业粉尘排放量为325.3万吨，占全国工业排放总量的67.5%。工业废气极大的污染了空气，更是直接危害到人体呼吸系统，损害身体健康。

五、基于环境公平视角审视我国城乡环境不公的现状

农村固体废物主要包括农村生活垃圾，农业生产、畜禽饲养、农副产品加工所产生的废物以及乡镇企业排放的固体废弃物。目前我国农村固体废物污染现状十分严峻，存在农村环境保护法制尚不完善，农村环境污染防治的资金投入不足，城乡在环境污染和不利后果的承担上不公平，城乡居民环保意识差距悬殊等问题。

1．农村固体废物污染防治立法的不足

我国农村固体废物污染防治法律体系还处于起步阶段，除了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等基本法律、畜禽养殖业废物等特殊废物有系统的法律法规和标准之外，专门针对农村固体废物管理的法律法规并不多，我国的农村固体废物污染防治法律体系还存在诸多问题，因此我们有必要对此作出深入地探讨研究。我国现行的环境保护法律主要是针对城市的环境治理和保护，其中涉及农村环境资源保护的条款寥寥无几，且仅有的几个相关条款规定也非常粗略，缺乏可操作性，难以发挥对农村环境保护的作用。现行环境法在促进和实现环境公平方面存在很多的不足，忽视了环境公平问题，未将环境公平作为立法的目的和价值追求。环境公平仅仅作为观念是不够的，只有上升为法律制度，才有实现的可能。

（1）立法指导原则重城市轻农村。我国《环境保护法》没有确立可持续发展的指导原则，可持续发展原则的一个重要内容是代内公平，所谓代内公平就包括了农村居民在享受清洁、良好的环境方面与城市居民享有平等的权利，这一指导原则在该法中却没有得到体现。这是一种明显的环境不公现象，严重侵害了农村居民的环境公平权。例如我国《固体废物污染环境防治法》中规定大、中城市环保部门应当对固体废物的种类、产生量、处置状况等信息进行定期公布。但对农村的固体废物状况却没有做出定期公布的规定，这是导致长期以来城乡环境利益失衡的重要原因，我国的农村、农业、农民面临着非常严重的环境问题，承受着巨大的环境不公。

（2）农村环境保护立法内容上的缺失。我国《环境保护法》作为一般环境保护法律法规的渊源，其涉及农村的只有第2条和第20条而且只是间接提到农村的固体废物防治。该法主体部分“保护和改善环境”、“防治环境污染和其他公害”共19个条款，只有一个条款简单涉及了农业环境保护，一个条款涉及海洋环境保护，一个条款涉及城乡建设中对生态环境的保护，其余条款均是关于工业和城市环境保护和污染防治的规定，忽视了社会实际中存在的环境不公平问题。我国的《固体废物污染环境防治法》虽然新增了有关农村固体废物防治的条款，但该类条款较之城市却很少，尤其是在该法的第三章第三节“生活垃圾污染环境的防治”，大多数条款都是针对城市的污染问题而制定的，涉及到农村的只有一两条，而且规定又非常简略，只是泛泛而谈，并未像规定城市生活垃圾环境的防治那么具体。

随着农业现代化进程的加快和农民生活水平的不断提高，农村环境问题日益突出，而与之相关的法律法规越显不足。因此，我们应该将保障环境公平的实现作为环境法的基本立法目的，以可持续发展为指导，在各项法规制度中贯彻环境公平的思想，以确保环境公平的实现。

2．农村环境污染防治的资金投入不足

长期以来，国家在环境污染治理方面存在着政策倾斜，2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理，并且对城市和较大规模的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策，如排污费返还使用，工业企业污染治理设施建设可以申请用财政资金对贷款贴息等，而在农村却无类似的优惠政策，在农村固体废物防治上更是缺少资金来源渠道。

国家在环境污染防治方面的投资几乎全部投到工业和城市。城市通过截污改善水质，通过工业转产改善空气质量，通过简单填埋垃圾改善生活环境。从城乡的环境基础设施来看，城市的环境基础设施由于投资到位，在集中用水、垃圾、污水和粪便处理等基本上都能够满足城市需求且每年呈增强的形势，而农村的环境基础设施匮乏，垃圾处理等基本事项都难以得到保证。在“十一五”期间，中央财政安排40亿元实施农村环境保护“以奖促治、以奖代补”，支持6600多个村镇开展农村环境综合整治和生态示范建设，带动地方投入资金80多亿元，使2400多万农村人口直接受益。但是目前，全国农村环境形势依然不容乐观，据测算，近年来全国农村每年产生生活垃圾约1.2亿吨，每年畜禽粪便排放总量达25亿吨。乡镇生活垃圾产生量逐年增加，大多数乡镇未建成无害化处理的垃圾填埋场，大部分垃圾未经处理，直接堆放在田头路旁，甚至抛掷到沟渠、水塘；一些养殖户规模较小，没有配套污染处理设施，禽畜粪已成为农村重要的污染源之一。

3．城乡在环境污染和不利后果承担上的不公平

随着城市工业经济的飞速发展和城市环境治理工作的大力开展，大批落后的、污染严重的企业和工业生产设施陆续迁往郊区和农村，大量未经处理的城市生活垃圾被运到了城郊，形成独特的城市周边垃圾带，造成农村空气、土壤、地表水和地下水的污染。有资料显示，20世纪90年代以后，城市环境污染逐步得到控制，城市工业企业废水处理率和排放达标率、燃烧废气消烟除尘率以及工业固体废弃物综合利用率均持续上升。1998—2008年10年间，农村环境恶化的村占43.6%。[15]我国城市的环境从某种程度上说，是以牺牲农村的环境为代价的，广大农村居民是环境破坏的直接受害者，他们的身体健康正受到日益严重的环境恶化的威胁。据国土资源部调查，目前全国受污染的耕地约有1000万公顷（基本上来自工业污染），污水灌溉污染耕地216万公顷，固体废弃物堆存占地和毁田13万公顷，合计约占中国耕地总面积的1/10以上。全国每年因重金属污染的粮食，就达到1200万吨，直接经济损失超过200亿元。在当前形势下，城市居民享受着良好的环境资源却将其中的部分环境污染后果转移到了农村，由农村居民承受了他们污染环境的后果，农村承载了来自其自身和城市转移的双份垃圾，把城市环境的改善建立在农村环境恶化的基础之上，显然是不公平的。

4．城乡居民环保意识差距悬殊

长期以来的城乡二元化发展模式，导致城市和农村无论是在经济发展水平上，还是在居民权利意识进步程度上都存在着巨大的悬殊。目前，我国农村的消费水平比较低，农村居民在购买消费品时会更多的考虑经济因素而非环保，相对于价格比较昂贵的环保消费品，许多一次性消费品因其廉价和方便而受到广大农村居民的青睐，这种消费习惯正在不断地延续下去。不仅如此，很多农村居民缺乏环保意识，生活垃圾随处乱扔，各种垃圾相互掺杂，仅靠环境本身来“自净”这些垃圾是远远不够的。久而久之，农村的固体废物污染问题就会越来越严重，这也是造成我国每年有1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放的一个主观因素。另一方面，广大农村干部政策性意识浓厚，法律性意识较淡薄，致使许多环保法律法规在农村实施过程中予以政策化，以政策代替了法律，一些农村干部为了吸引投资，加快当地经济的发展而置环保法不顾，采取“杀鸡取卵、竭泽而渔”的策略来发展经济。这样把局部利益与整体利益、短期利益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。这些干部的地方保护主义对社会效益、环境效益产生了极坏的影响。