B.13 上海推进污染防治的路径探讨

裴蓓 艾丽丽 刘扬

摘要：本文结合国内外环境保护发展形势分析，对上海现阶段主要的环境问题进行了梳理，提出了在生态环境质量、环境管理方面的不足，对水、气、生态等重点环境污染防治领域提出了中长期的治理路径。应考虑：有机推进城市水环境点面源的综合治理，强化流域协同防治；全面促进城市节能低碳发展，实现大气点面源的治理升级；坚持生态环境优先，积极调控生态环境，提升生态服务功能。

关键词：生态之城 污染防治 路径

一 前言

改革开放40年，实现了我国经济社会的跨越式发展，同时也带来了巨大的环境问题。新时期，人民群众对生活环境的要求日益提升，污染防治已经成为我国三大攻坚战之一，也是上海建成令人向往的生态之城的主要任务之一。如何顺应生态文明建设的要求，结合上海市自身的发展特点，在未来选择怎样的环境污染治理目标和战略路径，对上海建设全球城市具有重要的影响。

二 生态之城建设需求和发展形势分析

（一）生态之城定位及内涵

1．生态之城目标定位

上海市于2016年11月正式发布了《上海市城市总体规划（2017～2035年）》（以下简称“上海2035”），这是这座长江经济带龙头城市未来近20年的城市发展蓝图。根据“上海2035”规划，上海将着力构建“卓越的全球城市”，建设成为令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。作为中国的直辖市之一，上海是全球人口规模和面积最大的都会区之一。自开埠以来，上海凭借其独特的地理优势，逐步发展成为远东第一金融中心。新中国成立后，上海成为国家重要的工业基地，为新中国的经济复苏做出了重要贡献。20世纪70年代末改革开发以后，上海又一次面临转型，以建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市为目标，努力推进全市向更高层级发展。“上海2035”规划的发布，谋划了新一轮城市发展的布局，其提出的“生态之城”建设目标，就是要“坚持节约资源和保护环境的基本国策，持续改善空间资源环境和基础设施，满足人民日益增长的优美生态环境需要，建设天更蓝、水更清、地更绿，人与自然和谐共生的美丽上海。构筑城市生态安全屏障，不断提升城市的适应能力和韧性，成为引领国际超大城市绿色、低碳、安全、可持续发展的标杆。努力开展气候变化的积极应对，营造绿色开放的生态网络，建设科学全面的环保治理体系，形成稳定高效的综合防灾能力”。

2．生态之城具体设想

围绕建设卓越的全球城市目标，处理好社会发展与环境保护、生态引领与环境约束的关系，应遵循三大发展战略。

一是生态环境优先、坚持可持续发展。以资源环境承载力为基础，促进经济和产业发展转型，着力控制城市发展规模、资源能源消耗以及污染物排放总量，建立环境底线思维，不断提高城市可持续发展水平。

二是调控生态空间、优化科学发展。以生态红线作为城市空间发展的基本控制机制，逐步形成对城市生态功能的空间保护体系，实施严格的保护和管理制度。

三是提高环境公共服务水平、保障绿色发展。以改善环境质量、维护人居环境健康安全作为根本出发点和立足点，不断提高环境公共服务水平，促进人与自然的和谐，提高城市发展品质。

到2035年，上海城市生态环境全面实现清洁、安全、健康，达到国际发达国家及城市先进水平；形成以生态文明指导城市及区域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的完善制度体系和实施推进体系，城市可持续发展能力显著增强，生态环境管理的区域辐射力及优化区域发展的指引力和协调力明显提升，有效带动长三角区域环境质量全面改善，建设成为生态环境良好、绿色产业发达、环境管理先进、环境文化丰富、参与主体多元，具有全球优势资源吸引力、影响力、引领力、配置力的全球城市。

（二）生态环境保护趋势分析

1．国际层面

工业革命以后，环境问题逐步成为一个严重的社会问题。20世纪初至20世纪中叶发生的八大公害事件震惊世界，也引发了全球第一次环境保护浪潮，迫使各国更多地介入到经济活动中，对可能产生环境污染及破坏的经济行为进行限制和管理。20世纪60年代末至70年代初，世界上许多国家通过立法的方式明确了环境保护是国家的一项基本职责，并陆续颁布了环境保护基础法。从环境保护管理手段来看，初期的环境管理以政府全面介入为主，强制性手段占绝对主导地位。但随着政府干预的增加，出现了“政府失灵”的局面，市场机制开始被引入环境管理中，包括环境税费、排污交易等逐渐成为许多国家的环境政策主流。进入20世纪80年代后，包括酸雨、气候变化、生物多样性消失等各类环境问题都严重威胁着人类社会的生存发展，在国际社会上掀起了新一轮的环境保护浪潮，可持续发展成为新的发展潮流。在《我们共同的未来》一书中，将可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，这一定义在国际上被广泛接受。在环境政策上，传统的以“命令—控制”为主的管制手段已不足以实现可持续发展目标，更多建立在自愿和多元合作基础上的环保措施被大量采用，同时鼓励公众的参与，发挥社会支撑和制衡作用。很多国家都将公众参与程序融入各项环境管理和环境决策程序中。环保团体作为公众参与的主体也在迅速发展壮大中。管制手段、市场机制及公共参与机制的三者融合成为当今环境保护的主旋律。

2．国家层面

党的十八大报告中提出，“把生态文明建设放在突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展”。党的十九大报告进一步将生态文明建设和生态环境保护工作提升到前所未有的战略高度，提出将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略。近年来，我国加快了环保立法，陆续修订完成了《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等。提出了生态文明体制改革的方案，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，实现治理能力现代化。自2013年起，国家陆续发布了涉及大气、水和土的专项行动计划。根据中央的总体目标，到2035年要实现生态环境的根本好转，美丽中国目标基本实现；到2050年实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。随着国家生态文明建设和体制改革的加速推进，生态文明理念已逐渐成为国家意志和全民意志。绿色发展作为我国五大发展理念之一，已逐步深入社会文化和经济发展等各个领域。

3．全市层面

2000年以来，上海依托环境保护和环境建设协调推进机制，按照“四个有利于”（有利于城市功能的提升、有利于产业结构的调整、有利于生态环境的优化、有利于市民生活质量的改善）和“三重三评”（重治本、重机制、重实效，社会评价、市民评判、数据评定）的指导原则，滚动实施了七轮环保三年行动计划，分阶段解决工业化、城市化进程中的突出环境问题和城市环境管理中的薄弱环节，实现了重大环境基础设施的逐步完善，生态环境质量持续改善，各领域绿色转型取得成效。面向新时期，上海市委、市政府将生态文明建设放在城市经济社会发展全局的突出战略位置，以改善环境质量、推动绿色发展、增加绿色空间、确保环境安全四大战略进行部署，坚持打好污染防治攻坚战，力争走出一条符合特大型城市特点和规律的绿色发展和环境保护新路子，各项工作继续走在全国前列。

三 上海生态环境保护面临的主要问题

（一）生态环境质量层面

1．复合型环境问题突出

近年来，上海市环境污染问题日趋严峻。经济总量、人口规模、机动车数量不断扩大，能源消耗居高不下，工程减排潜力不足，使上海环境污染逐步呈现“复合型、区域性、压缩型”态势。

大气环境方面，虽然受气候、气象条件及地理位置的影响较大，但上海市本身大气污染的结构性特征仍较为显著，以细颗粒物和臭氧超标为代表的复合型大气污染尚未得到有效控制。相关研究显示，目前引起二次污染（包括部分PM2.5和臭氧）的主要污染物是VOCs和NOx。污染成因包括以下几个方面：①城市能源消耗总量较大，能源消费结构仍以燃煤为主；②产业结构依然以重工业为主，重工业占到工业产值的70%以上，尤其是钢铁、石化行业占比大，行业污染物排放总量较高；③机动车数量增长较快，2017年全市机动车保有量达到约360万辆，通行车辆较多和低速通行带来的机动车尾气污染是NOx和多环芳烃排放的重要来源之一。此外，空气环境质量改善的另一大难度在于输入污染的影响，近几年的长距离大范围的跨境污染更为突出。

水环境方面，上海水环境历经多年的综合治理，地表水环境质量取得了明显的改善，但氨氮、总磷的超标情况仍较为突出，水体的富营养化情况较为严重。上海地处太湖流域和长江流域的最下游，本地水质受上游影响严重。2015年，上海市的主要河湖入境断面水质为Ⅲ类（长江）～劣Ⅴ类（吴淞江），其主要的污染指标就是氨氮和总磷。而上海本地的污染问题仍较为突出。虽然上海市的城镇污水处理率已经达到了94.5%，但仍存在大量的基础设施薄弱环节，雨污水管网混接、错接情况突出，泵站放江问题难以得到有效解决；郊区水质受畜禽养殖影响较大，城乡接合部人口导入量大，基础配套设施未能及时跟上，生活污水的直排问题对水体影响较大。

复合型的环境问题还表现在近岸海域污染、土壤污染、化学品、持久性有机物等多种新型环境污染问题集中显现；城乡环境差异明显，外来人口集聚区、农村地区生活污水直排、村中厂污染等现象仍然存在。

2．区域生态安全存在风险

饮用水方面，上海市“两江并举、多源互补”的供水结构已经形成。随着金泽水库的建成通水，一举改变了原有从黄浦江松浦大桥开放式水源地取水的局面，供水安全得到了有效的提升。但需要正视的是，受空间地理位置和区域发展影响，饮用水水源的安全风险依旧存在。首先，上海市水源地均位于流域下游，受上游水质影响巨大。长江和太浦河的上游来水总氮、总磷浓度均较高，使长江口各水库及金泽水库面临着较高的富营养化风险。而上游沿途工业企业，特别是化工石化、纺织等行业排放的重金属、苯系物、多环芳烃等各种致癌致畸污染物，均是威胁饮用水源水质的巨大隐患。其次，上海现有的四个集中式水源地都位于通航航道，高密度的通航船舶及复杂的通航条件易产生由流动源带来的突发性环境污染事件，对水源地造成一定的安全风险。长江口水域的危险化学品就多达60多种，包括了各类有机物和无机物。而对长江口的水库而言，还面临着咸潮入侵的风险。监测数据显示，枯水季是长江口水源地咸潮入侵的主要时段。2013～2017年，青草沙水库至少受到约15次的咸潮入侵。

土壤方面，由于城市高强度发展等历史性因素，上海的土壤环境问题较为突出并且复杂。首先是工业源历史久、影响大。工业企业遗留场地和各类历史遗留场地的基础信息（包括土壤和地下水）仍需要详细调查梳理，环境安全隐患依旧存在。其次是交通污染影响呈现上升趋势。随着社会经济的发展，上海机动车保有量日益增加，各种机动车辆内燃机排出的废气污染日趋严重，并且含有较高浓度的多环芳烃，是城市中多环芳烃排放的最主要来源，已经对道路两侧土壤环境质量造成负面影响。再次是农业源影响潜在风险较大。局部农业区域部分监测指标存在超标现象，个别重金属和有机物污染指标累积影响明显。最后是浅层地下水环境管理起步晚，基础工作薄弱。地下水基础环境条件脆弱性强，地下水类型主要是松散岩类孔隙水，尤其是潜水含水层（浅层）地下水赋存条件差、埋深浅、富水性弱，易受污染。

此外，由于长期以来城市区域发展与规划缺少统筹协调，造成工业与生活功能区混杂，部分区域大量石化、化工、钢铁、原料药等环境高风险产业基地以及大型污水处理厂排放口与居民区、大学园区、旅游区等交错分布，对周围生态环境质量和生态系统安全都构成较大风险。

3．生态服务功能不足

长期以来，上海市的城市生态系统都面临着城市建设用地规模、比例偏大，生态用地不足和生态空间格局不合理的问题。至2015年底，上海市建设用地规模达3071平方公里，占全市陆域总面积的44.4%。而城市绿地林地用地分布不均衡，生态连通性不够，整体效益较差，未能形成良好的生物通道和生态廊道。

上海全市自然生态体系较为脆弱，尤其是生物多样性恢复速度较慢。滩涂的过度围垦与自然滩涂的栖息地质量下降、外来物种的入侵及人为干扰等都对上海市生物多样性恢复构成威胁。由于传统因素和经济生产的需要，沿江沿海区域内的人为干扰依旧存在。近20年来，上海滩涂累积圈围600多平方公里，约占上海土地面积的10.31%，导致1米线以上滩涂面积萎缩至1987年的62.53%。以崇明东滩为例，近20年来，崇明东滩区域每隔数年就会对滩涂进行一定强度的圈围，1988～1997年这10年间，圈围面积达到7898公顷，圈围强度较大，从而导致植被面积大幅下降，1997年植被面积降至最低。生境破碎化使得两栖爬行类、小型兽类数量种类急剧下降。大规模的围垦使得原本仅存的生物多样性最为集中、资源量最为丰富的潮上滩和高潮滩，甚至一部分低潮滩都被圈围，水鸟生境受到破坏。

（二）保护措施和管理层面

1．传统基础设施建设边际效益不断降低

虽然上海污水处理起步很早，可以追溯到租界时期，但直至2000年以前，全市的城镇污水处理率并不到50%。“十一五”时期启动污染物减排后，按照中心城区集中处理、郊区相对集中处理的战略导向，上海大力全面推进污水处理系统建设，完成了全市53座污水处理厂的处理处置体系布局，且执行的排放标准由最初的二级标准逐步向一级A标准推进。通过工程方式，全面提升污水处理总量和处理水平，为实现“十一五”以来下达的总量减排目标做出了积极的贡献。截至2017年，上海的城镇污水处理率达到了近95%，未来单纯依靠基础设施建设所能带来的减排边际效益正不断减少。同样的，大气方面随着二氧化硫、氮氧化物减排工作的推进，电厂脱硫脱氮、燃煤锅炉替代等工程项目陆续上马，使电厂等传统污染源对污染指标的贡献率逐步降低，面源污染、流动源污染的问题逐步显现。而针对此类点大面广的面源和流动源污染而言，难以简单采用工程方式取得较大的减排效益。由此可以预见，仅依靠传统工程方式将难以在未来实现持续的污染物减排目标。

2．污染治理精细化管控仍需提高

近年来，上海正在积极开展城市精细化管理探索。精细化管理是当今社会城市管理发展的方向和目标，在一定程度上反映着一个城市的文明进步水平。上海提出精细化管理的理念，就是要改变过去粗放型、派活制的管理模式，细化管理内容，量化管理对象，规范管理行为，优化管理体系，创新管理方式。对比精细化管理要求，上海在污染治理管理方面存在明显短板。以上海市中心的泵站为例，泵站放江已经成为困扰市中心水质的重点问题。这其中固然存在后续管网设施能力不足等先天条件影响，但更主要的是粗放型的管理模式并未得到有效的逆转。另外，中国社会已经迎来了移动互联网、大数据的快速发展，并已深刻地改变人们的日常生活。但在环境管理领域，互联网技术、大数据的应用依旧存在较大空白。水环境质量评价仍停留在手工监测的时代，在线监测技术难以得到广泛应用，不能对环境管理进行有效的信息反馈。

3．多层次污染治理体系有待完善

纵观国际上环境管理手段的发展，由最初的行政许可、审批等命令-控制型（Command and Control）方式，逐步开始引入市场机制，产生了包括收费（税）、补贴、信贷等环境经济方式，并已开始走向多方共同参与合作与多手段融合的阶段。而上海的环境管理手段长期以来，仍以命令-控制型为主，虽然近年来尝试加强政府补贴等经济手段，但应用范围和时效有限，绿色金融、绿色保险等环境经济手段的推进力度仍需加强。而自愿参与和多元合作的项目很少，全市环境保护工作仍是一种自上而下的模式，政府与公众的互动不够。

对照新时期生态文明建设要求，上海市在制度领域的建设还存在较大缺陷。资源有偿使用和生态补偿制度仍需深化，诸如基本农田、公益林、水源地等领域的“生态有价”理念尚未贯彻，缺乏足够的机制支撑和经济杠杆来促进生态系统维护和经济发展的协调共建。环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度有待建立健全，生态红线制度与管理体制亟待完善。

四 上海污染防治重点领域及路径建议

（一）水环境保护

1．有机推进城市面源污水治理

自20世纪90年代以来，上海市大力开展城镇污水处理设施的建设，污水处理率大幅提高至接近95%，但合流制溢流污染、分流制雨污混接的问题开始日益显现，成为困扰中心城区水质的一大难题。郊区也面临着生活污水直排污染与农业面源污染的局面。

对上海，特别是中心城区而言，纽约市和伦敦市的治水经验值得借鉴。这两座国际化大城市在发展过程中，也曾因为人口激增、污水直排等因素造成水环境的急剧恶化。为控制水污染，纽约市和伦敦市早在100多年前都开始了污水管网的建设，且均属于合流制系统。19世纪末，两座城市相继开始了污水处理厂的建设，实现了水环境质量的逐步改善。至20世纪50年代，合流制系统的问题逐步暴露，又引起了两座城市相继关注。近年来，两座城市都采用了“工程+绿色基础设施”的方式来应对城市合流制溢流污染和雨污混接问题，包括提升污水处理厂应对暴雨的能力，建设污水隧道，推进绿色屋顶、绿色道路、雨水花园建设等。而这些改进和建设也被作为应对气候变化的重要手段。

近年来，上海市实现了污水基础设施建设的巨大进展，但和纽约市、伦敦市相比则仍存在着一定的差距。从表1可以看出，上海市污水处理厂的设计处理能力和管网长度均与纽约市相当，污水处理能力已是伦敦市的大约1.8倍，但污水管网长度则仅为其一半左右。从人均设计处理水量来看，伦敦市的人均设计处理水量是人均用水量的3.25倍，纽约市为1.41倍，而上海仅为1.1倍。上海的单位面积管网长度也远远不及另两个城市。

对下一阶段上海市的水环境治理而言，进入了点源污染（污水直排为主）和面源污染（城市地表径流）协同考虑的阶段。继续强化污水处理系统建设，包括污水管网的建设，力争到2020年实现全市城镇污水收集处理体系的全覆盖。同时，综合考虑雨水问题。必须将雨水一并纳入城镇污水处理系统进行考虑，至2035年，全市城镇污水处理厂处理规模（含雨水处理）应达到1.5～2倍日均污水量。借鉴纽约市和伦敦市经验，推动灰色基础设施建设和绿色基础设施建设并行，有效降低城市雨水径流影响。启动苏州河深隧工程，并适时推进其他区域雨水调蓄设施建设，降低雨水径流带来的冲击污染，结合污水收集处理体系逐步形成雨水、污水协同控制的基础设施格局。同步推进绿色基础设施的建设，通过可渗透路面、雨水花园、雨水收集桶、生态屋顶等手段，有效控制雨水放江量，在降低城市洪涝风险的同时有效控制地表径流污染，减轻市政处理设施压力，并尽可能实现雨水的减量化和资源化。

2．继续深化流域协同防治体系

上海市处于长江和太湖流域的下游。研究显示，上海市本地活动对地表水的贡献率有限。而从水污染防治的实际情况看，以流域为单元加强协作，有利于实现水环境质量的有效改善。随着长三角一体化发展上升为国家战略，应进一步推进流域协同防治，完善协同治理机制和监管体系，明确事权划分，建立流域协调、监督和责任追究机制，强化中央统筹和地方协作。要强化统一管理，落实《环保法》明确的“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”原则；要强化统筹实施，将流域的水资源保护和水污染防治管理，以及产业发展、城镇建设、航运管理等放在同一个平台上统筹平衡。

落实规划先导，统筹管理目标和功能布局。将长江流域、太湖流域的水资源保护和水污染防治规划合一。处理好发展与保护、上游和下游、流域内和流域外、调水和保水、排污和取水、航运和防污等的关系。特别是处理好水源保护区上游的产业布局和功能定位。

推进标准统一，加快产业转型和污染治理。逐步统一产业准入和退出的标准，防止“结构调整”变成“污染搬家”。加快全流域污水排放标准的对接，按照环境功能分区，实施有差别的污染排放标准，对中上游地区的化工、石化、冶金、有色金属等涉及重金属和持久性有机物等具有累积效应的污染物排放进行从严控制。强化国家层面的环境质量标准、污水排放标准、饮用水源水标准、生活饮用水标准等各类标准的有机衔接，在控制物质、标准限值等方面实现对标。

（二）大气环境保护

1．全面促进节能低碳发展

上海市的能源消费水平较高，2016年达到1.17亿吨标准煤，能源消费体量远超纽约、伦敦、东京等国际大都市。一次能源消费结构中，煤炭占比长期都较高。近年来，虽然通过大力开展能源结构调整，实现了煤炭在一次能源消费结构中占比的不断降低，但仍是主要的能源品种，主要的使用方式是发电和工业散烧。上海已经提出了全市能源消费和煤炭消费的双总量控制要求，“十三五”规划中明确提出，至2020年全市的能源消费总量应控制在1.25亿吨标煤以内，煤炭在一次能源消费结构中的占比下降至33%左右。在未来中长期发展过程中，一方面应继续加强对能源消耗总量的调控，争取在2025年达到拐点；另一方面，进一步优化能源消费结构，逐步提高可再生能源占一次能源消费的比重，力争至2035年，煤炭占一次能源消费的比重能下降至20%以内，可再生能源的占比上升至30%以上，形成清洁、高效、多元的能源供应体系。

聚焦工业、建筑、交通三大重点用能领域，推进节能低碳的发展模式，是实现能源发展目标的关键。2016年，上海市工业用能占用能总量的比重高达50.4%，应从产业结构调整、行业技术水平和管理水平提升、循环经济发展等多维度推进工业节能工作。随着社会经济发展，建筑用能在城市能源消费结构中的占比将逐步上升，且主体数量多、类型复杂，已成为城市节能工作的难点。应从提升新建建筑节能标准和推动既有建筑节能改造两方面同时入手，加强对建筑用能的控制，通过大数据、智能化新技术的应用，实现建筑的节能运行管理。交通领域对石油依赖性大，在能源安全方面面临较大的压力。应进一步优化交通网络结构，发展绿色公共交通体系，同时加快推进节能型交通技术的研发和利用。

2．逐步推进固定源、流动源、面源污染治理升级

上海市大气污染治理经历了SO2、NOx、颗粒物等阶段，随着传统污染物的减排取得较大进展，诸如挥发性有机物（VOCs）等非常规污染的影响日益凸显，上海大气环境面临复合型、区域性问题与传统问题并重的局面。固定源、流动源污染仍将是未来中长期大气污染治理的重中之重，而城市面源污染因其量大面广，存在较大的治理难度。此外，农业源污染也需引起重视，成为下一阶段的治理方向。

固定源大气污染治理重点已由SO2、NOx转向了VOCs。根据大气环境承载力研究结果，到2035年，VOCs排放总量应控制在12.5万吨，较2015年削减约70%。在近期已集中开展VOCs治理的基础上，未来应聚焦于管理减排和源头控制。对化工、石化、制药、涂料等VOCs排放重点行业企业，全面推广实施设备泄漏检测与修复（LDAR）技术的有效应用，控制物料泄露损失，进而降低无组织排放量。对涂装、合成材料、家具制造等行业，实施从源头控制至末端治理的全过程管控。特别是推动低毒、低挥发性有机溶剂的使用，从源头降低VOCs的产生量。

流动源方面，在继续强化已有燃油机动车管控的基础上，应进一步加快新能源汽车的推广。在公交、环卫、出租车等行业和政府机关大力增加新增车辆中新能源车和清洁燃料车的比例。同步提升民用车领域中新能源车的覆盖量，争取到2035年新能源车占全部民用车的比例达到70%。继续强化非道路移动机械的监管，提高排放标准，淘汰高污染车辆，推动清洁能源车的发展。针对上海“国际航运中心”的发展方向，将船舶污染纳入监管重点。建立船舶排放控制区，对船舶使用油品的质量予以管控。在全市有条件的码头建立岸电工程，推广港口内液化天然气集卡的使用，推进内河货运船舶LNG动力和纯电动力试点示范。

针对面大量广的面源污染应从强化管理着手。做好源头把控，继续将扬尘、挥发性有机物污染防治方案纳入建筑工地开工审批条件中并严格把关。推进先进技术手段在施工场地降尘、餐饮油烟治理等领域的使用。启用在线监测等技术手段，加强对施工场所、餐饮企业等的监管力度。推进汽修行业采用低挥发性原料。

（三）生态系统保护

随着社会经济发展，上海的建设用地面积也在不断扩大，2015年上海的建设用地面积已经占到了全市总面积的46%，而工业用地面积占全市建设用地面积的比例超过了25%。这些比例都远远超过纽约、伦敦等其他国际化大城市。建设面积的扩大严重挤占了生态空间，目前上海市农业与生态用地比例在50%左右，与生态建设先进地区超过70%的生态用地比例差距明显。对于生态系统保护而言，应从制度上予以充分的保证，坚持生态环境优先，积极调控生态环境，提升生态服务功能。

根据《上海市主体功能区规划》要求，在划定城市生态红线、蓝线、黄线与绿线的基础上，分类提出空间生态环境管制要求，实行不同区域的分类指导、分区分级管理。严格实行红线控制，坚决锚固生态空间。按照《上海市基本生态网络规划》的要求，在市域形成以“环、廊、区、源”为结构的城乡生态网络空间，以生态的理念促进城市在绿地、园林、湿地和耕地等方面的有机融合发展，构建与国际化大都市相符的景观生态格局。积极完善城市绿地林地系统建设。依托全市的老旧城区改造工作，特别是结合黄浦江、苏州河沿岸开发，加快公共绿地的建设；结合高速公路、高架道路、轨道交通等交通网络建设，形成绿色隔离廊道、隔音墙、防护林等必要的生态屏障；各个城镇发展和建设规划应将生态城镇作为其核心要素，以此促进郊区城镇绿化水平的提升；结合市域范围内产业布局调整，特别市级大型产业基地建设，推进有产业特点的绿化建设；根据郊区农业产业结构调整计划，有步骤地推进退耕造林工作；推动郊野公园建设，塑造上海城市特色。进一步优化上海市的自然生态保护区，提升湿地保护能力，保护生物多样性，促进野生物种数量恢复和生境重建。对上海不断增长的滩涂湿地宜采取“动态平衡、（湿地）略有增长”的策略。持续推进崇明生态岛的建设进度，逐步完善崇明岛环境基础设施，进一步改善环境质量，使之成为世界级的生态岛。

参考文献

李挚萍：《20世纪政府环境管制的三个演进时代》，《学术研究》2005年第6期。

南京航空航天大学课题组：《上海未来30年生态城市建设愿景目标及其实施路径》，《科学发展》2015年第10期。

世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社，1997。

肖林：《未来30年上海迈向全球城市的生态和能源战略》，《科学发展》2015年第10期。