第三节 全球经济治理的重点领域
全球经济治理这一领域涉及十分广泛的议题，包括宏观经济、贸易、投资、金融、大宗商品、能源治理、气候变化等（罗杰英，2013）。Wang和French（2014）曾指出全球经济治理的4个领域为：国际贸易、FDI、国际金融和国际发展援助；Siebert（2003）认为，全球治理在经济领域的重点应用在于分析“国际贸易规则有哪些必要元素以及如何预测和防范国际金融危机”。明显可见，作为传统的全球经济治理领域，国际贸易和金融一直是各方关注的焦点，具备引导治理的正式机构（分别为WTO和IMF）和一定的规则、机制，而投资和发展援助以及其他的治理领域，则因为各种原因没有引起应有的重视，一直缺乏制度化的治理机构和原则。本研究将重点关注国际宏观经济政策协调、国际贸易和投资、国际金融、气候变化和环境治理、国际发展这五个经济领域，详细阐释各个领域具体的治理议题，以为之后分析治理议题的结构变化奠定基础。
一 国际宏观经济政策协调
国际宏观经济治理从本质上讲就是国际宏观经济政策协调问题。在经济全球化背景下，一国（主要是开放中大国）的宏观经济政策通常具有很强的“传递效应”和“溢出效应”，因此一国的宏观经济政策不可避免地会对其他国家的宏观经济发展产生影响，正如别国的经济政策会影响本国内部的宏观经济一样。由于缺少世界性的政府机构协调各国宏观经济政策，因此国际宏观经济治理的关键就是协调各国的宏观经济政策。
国际宏观经济政策协调，是指世界各国为解决彼此之间在国际经济利益中的矛盾与问题，保障世界经济正常的运行秩序，以各个国家（或地区）的政府或国际经济组织为主体，在承认世界经济相互依存的前提下，就财政政策、货币政策、汇率政策等宏观经济政策展开磋商和协调，或适当调整现行的经济政策，或采取联合干预市场的政策举措，以消除各自政策对彼此的负面效应，维持和促进各国经济稳定增长的过程（Webb，1995；张幼文，1999；湛柏明，2007；和晋予，2008；黄梅波和陈燕鸿，2009）。从其定义可以看出，国际宏观经济政策协调的内容主要包括财政政策协调、货币政策协调、汇率政策协调，具体协调目标包括经济增长率、通货膨胀率、政府财政赤字、货币目标和汇率等。
二 全球金融
全球化使全球性问题凸显，需要进行全球治理、应对全球问题，而当前的全球金融治理机制难以有效地解决金融领域内的各种全球性问题。全球金融治理主要集中在三个重要的议题：国际金融监管、金融危机应对、国际货币体系改革。
经济全球化发展带来金融全球化，以及资本的大规模、无序流动，使世界经济具有很高的投机性和风险性，加剧了全球金融动荡。建立全球有效的监管体系，有效监管全球资本流动，可以有效地防范金融危机。国际金融监管的主要内容包括微观金融机构层面的监管、中观金融市场层面的监管，以及宏观金融系统层面的监管。具体来讲：在微观层面，提升单个金融机构的风险管理能力；建立量化的流动性监管标准，增强单个金融机构应对短期流动性冲击的能力；提高金融机构的透明度，增强市场约束等。在中观层面，确定合理的金融监管范围，尤其是要妥善处理“影子银行体系”如对冲基金、私人股权基金等的监管；管理金融衍生品市场，推动其交易行为的合法化和规范化；强化对信用评级机构的监管；提高不同金融部门监管标准的一致性，缩小不同金融市场之间的套利空间等。在宏观层面，核心目的就是降低系统性风险，尤其是要加强对系统重要性金融机构的监管，包括实施更严格的资本和流动性监管标准，提高监管强度和有效性；建立“自我救助”机制，降低“大而不倒”导致的道德风险；预防全球系统重要性金融机构之间的风险传递，等等。
由于不存在世界性的中央银行，全球范围内仍然缺乏有效的金融危机应对机制。应对全球性的金融危机涉及三个方面的问题：金融危机的预防、应急解决机制以及危机后的复苏。加强国际金融监管是预防金融危机的有效途径，为此必须充分发挥和改进现有监管体系的职能。当金融危机已经不可避免时，就需要国际机构（主要是IMF）发挥其“最后贷款人”的作用。IMF的“最后贷款人”职能的发挥并不令人满意，如对危机的危害和影响缺乏合理的评估，导致其危机应对迟缓，错过救援的最佳时机，应急资金严重不足，危机救助力不从心，等等。如何改革IMF，使其更好地扮演“最后贷款人”的角色，是国际金融治理的一个重要议题。最后，危机后的复苏方案。IMF在危机应急过程中便会考虑长远的发展问题，因而才提出经济改革和结构性调整等促进长期经济增长的方案，这本身是非常合理的措施。然而，如何确保复苏方案的适用性，如何将危机国的自主发展权与IMF的救助方案相协调，如何加强国际合作共同应对危机、避免危机时期“以邻为壑”的对外政策，是金融危机应对需要继续解决的问题。
改革国际货币体系就是要改革以美元作为国际储备货币的体系，这个问题由来已久。由主权国家的货币（即美元）作为国际储备及结算货币，其内在缺陷在于货币发行国需不断发行货币以满足不断增长的国际贸易及投资活动要求，还要保持这种货币币值的稳定。因此，国际货币治理的核心工作是改革以美元为主导的国际货币体系，使之与国际政经格局的变化相适应。国际储备货币体系改革的方案可以分为三大类：一种是保持现行的国际储备货币体系继续运行下去，不需要改革；第二种是建立多元化的储备货币体系；第三种是建立超主权的国际储备货币，进一步改革SDR可能是一种很好的选择。
三 全球贸易和投资
反对保护主义，促进经贸往来，推进贸易投资自由化，构建公平、透明、无歧视的多边贸易和投资体系一直是全球贸易和投资治理的主要目标。为了实现这一目标，全球贸易和投资治理集中于关注和解决以下三个问题：多边贸易和投资规则的制定、反对贸易和投资保护主义、推动贸易和投资便利化。
其一，多边贸易和投资规则的制定。多边贸易和投资规则是确保国际贸易和投资持久、有序进行的重要法律基础。制定多边贸易规则就是通过多边贸易谈判和对话，在货物贸易、服务贸易等贸易领域制定一套合理的规则框架，用于规范各国的国际贸易活动，以尽可能地避免各种贸易争端。“二战”后尤其是20世纪90年代后，随着经济全球化的快速发展，国际直接投资（FDI）迅猛发展，全球投资规模持续快速增长，国际社会迫切需要构建一个全球性的、功能齐全的多边投资协定。但是，尽管联合国、GATT/WTO、世界银行等国际组织都曾试图构建多边投资规则体系，但均以失败告终，至今全球投资治理仍然只是以一些双边投资协定（BIT）为依据，存在很大的局限性（王小龙和陈伟光，2016）。
其二，消除贸易和投资壁垒、推进贸易和投资自由化。国际贸易和投资会受到一国政治环境、经济条件、社会文化、环境标准甚至国际关系等多方面因素的影响，因此国际贸易和投资也会遭遇各种客观和主观的障碍。主观方面便是东道国人为设置的贸易和投资政策壁垒，例如，对进出口采取配额和补贴政策，对外资实行歧视性政策，包括禁止外资进入某些行业、限制当地和外国雇员的比例，一些国家采取的国有化政策和没收政策，严格的外汇管制，限制利润流出，等等。反对贸易保护主义就是提倡各国积极降低各种形式的关税和非关税壁垒（如技术壁垒、绿色壁垒等），避免不合理的竞争手段，倡导各国采取自由贸易政策，推进全球的贸易自由化进程。消除投资壁垒主要就是为了消除人为的投资障碍，推动资本在全球范围内的自由流动，实现投资自由化。
其三，推动贸易和投资便利化。在提振贸易和投资增长方面，需要国家间的合作以推进国际贸易和投资便利化。贸易和投资便利化并没有统一的定义，但其基本精神是简化和协调与国际贸易和投资有关的一切程序和障碍，为国际贸易和投资创造良好的内外部环境，从而降低交易成本，加速商品和要素的跨境流通。从内容上讲，贸易和投资便利化主要包括贸易、投资程序和手续的简化（如通关手续、检验检疫程序、支付、保险等），法律和行政体制的健全（如行政审批效率、法律稳定性、腐败问题的处理），基础设施的标准化和改善（如能源供应系统、交通设施和航线、通信设施等）、资本和金融市场服务的提升，等等。
四 气候变化与环境治理
（一）责任分担问题
环境治理领域最重要的问题就是责任分担，即发达国家和发展中国家在全球环境治理中各自应该承担怎样的责任，权责应该如何分配。由于不同发展水平国家的治理能力、历史责任等各不相同，因此国际社会制定了“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家和发展中国家对全球环境治理特别是气候变化承担不同的责任。然而，针对这一原则，发达国家和发展中国家的侧重点并不相同，总体而言，前者强调“共同”责任，后者则强调“区别”责任。对该原则的侧重不同，导致两者在两个方面——量化减排任务和资金与技术援助——的责任分担产生较大分歧和争议。
其一，量化减排任务。目前就减排目标的设置问题，一方面，发达国家虽然已经承诺了具体的减排目标，但这种减排目标强调的是减排的绝对量，而没有考虑人均问题，被认为是不公平的。因此，减排目标到底该如何设定并未达成统一的意见。另一方面，发达国家总是试图要求发展中国家尤其是新兴大国承担更多的国际责任，承诺义务性的减排目标，该问题也仍在谈判中。
其二，资金和技术援助问题。全球气候变化协定或公约中都强调发达国家要率先承担减排义务，发达国家必须为发展中国家提供资金和技术援助，发展中国家在此条件下开展自愿性减排。然而，发达国家总是逃避这方面的责任，并试图要求发展中大国承担所谓的“共同”责任。这也是全球气候变化和环境治理中争议较大、悬而未决的问题。
（二）气候变化和环境治理融资
为了落实已经形成的全球环境协议、公约，除了制度和机制方面的保障，巨额的资金投入是根本的保障。据世行估计，为了实现本世纪末将气温升幅控制在2℃以内的目标，仅发展中国家每年可能就需要投资750亿—1000亿美元（世界银行，2010）。这对于广大发展中国家，尤其是尚未摆脱贫困的发展中国家而言，是极大的经济负担。因此，如何制定合理的融资机制，推进融资方式和融资主体的多元化，确保更多的资金来源，是未来环境治理必须解决的问题。进一步，如何吸引广大的私人部门、开发性机构积极加入到全球环境治理中来，如何协调政府部门、私人部门、非政府组织、开发性机构等利益相关方构建多元的全球伙伴关系至关重要。
五 全球发展问题
全球发展治理主要可以概括为两方面的内容：一是全球发展议程的制定和实施，二是实现发展所需的资金来源问题，即发展融资问题。在发展议程制定和实施方面，制定发展议程就是全球各国通过讨论和磋商，制定一段时期内指导全球和各国发展的纲领性文件。制定全球发展议程是联合国的核心任务之一，自20世纪90年代以来，联合国先后制定了三个全球发展议程，即1992年《21世纪议程》提出的环境可持续发展议程、2000年《千年宣言》确定的千年发展议程，以及2015年《2030年可持续发展议程》所确定的可持续发展议程。环境可持续发展议程以环境和经济协调发展为核心，制定了近40项总目标，下设很多子目标，并阐明了相应的行动依据、行动内容和实施手段，涵盖了可持续发展的所有领域。但是，该议程由于种种原因，执行效果并不理想，于是，2000年，联合国制定了千年发展议程和MDGs。千年发展议程以削减贫困为核心目标，旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半。为此，MDGs设定了8项总目标，下设21项具体指标，大部分指标都进行了量化并设定了最后截止时间（2015年）；而且，MDGs还设定了60个进展监测指标以监督和评估各国MDGs的执行情况。2015年是MDGs的截止期，2015年第70届联合国大会一致审议通过了可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs），SDGs于2016年1月1日起正式生效，成为指导全球和各国2016—2030年可持续发展的纲领性文件。
SDGs集中于根除贫困和可持续发展两个核心目标，尤其新增了MDGs所忽略的经济可持续发展的重要性，这就同时兼顾了经济、社会、环境三个维度，从而使发展更加全面和均衡。SDGs包括17个大目标及其下的169个子目标，几乎囊括了全球发展的所有问题——经济增长、社会发展、环境保护、安全、全球发展伙伴关系构建。进一步而言，在经济增长方面，由于经济增长是社会发展、环境保护等的根本基础，所以如何推动全球各国尤其是最不发达国家的经济健康、稳定、持续增长是未来全球共同面临的问题。促进经济增长，需要解决以下问题：一是，如何推动各国创新和研发体系的构建，培养更多的高素质人才，从而发掘新的经济增长动力，推动工业结构转型升级和经济发展方式转变；二是，如何构建包容、可持续的基础设施，为经济发展营造良好的基本设施和环境。
在社会发展方面，最核心的问题就是如何消除全球贫困。对于广大贫困的发展中国家来讲，实现千年发展目标所要求的减贫目标已被证实不可能，对于SDGs提出的消除贫困的目标更是困难重重。因此，从发展中国家内部而言，如何继续推进工业化进程，实现经济平稳增长，对于减贫至关重要。从外部来讲，国际组织和发达国家及新兴经济体要进一步丰富合作方式，加强减贫经验的传播和共享，改进援助有效性，更好地帮助贫困的发展中国家实现消除贫困的目标。与此同时，社会发展方面另一个不可忽略的问题就是国际间和国家内部的不平等问题。
在环境保护方面，核心目标就是实现环境可持续发展，并协调好环境与发展之间的关系。为此，各国应采取措施处理废弃物，应对气候变化，合理利用海洋、森林、土地等自然资源，尽早达成预期的目标。在全球安全方面，如何加强国际合作和内部措施，减少各种国内外暴力事件、组织犯罪、非法财产和武器流动等安全问题，为实现可持续发展提供和平的环境。
全球可持续发展伙伴关系构建实际上是如何加强国际发展合作的问题。具体而言，如何督促发达国家尽快履行相应的国际承诺和责任，包括国际援助、技术转移、债务减免，等等；如何更好地推进南北合作、南南合作、三方合作等多元化的国际发展合作模式；如何进一步推动发展中国家的能力构建；如何推动建立开放、平等的多边贸易体系，显著增加发展中国家的出口；更重要的是，如何吸纳私人部门和民间社会团体加入全球发展进程，构建囊括国际组织、发达国家、新兴经济体、发展中国家、私人部门、民间社会团体等新型的、可持续的发展伙伴关系，等等。
应对全球发展问题，实现全球发展议程，离不开充实的资金支持，因此全球发展永远抛不开发展融资问题。在议程制定之后，如何进行发展融资便成为最重要的问题，例如，如何调动各利益相关方的资源，实现融资主体多元化，如何创新发展融资方式，等等。进一步而言，在发展援助方面，如何督促发达国家尽快履行GNI 0.7%的援助承诺，鼓励新兴援助国增加对外援助，积极吸纳私人部门、社会团体等非政府部门加入发展援助队伍，以扩充资金来源渠道。与此同时，要积极探索多元化的融资方式，如采取PPP项目合作模式，通过征收碳交易税、货币交易税等方式增加发展资金来源。此外，如何协调新的开发银行与已有开发银行之间的关系，如何确定发挥援助、开发性资金、债务等各种资金方式的进入领域、顺序、条件等，更好地利用有限的资金，也需要受到应有的重视。
[1] 为分析方便和突出重点，本研究将非政府间国际组织等同于全球公民社会组织。实际上，两者不是等同的，非政府间国际组织是全球公民社会组织中最重要、最活跃的主体，多具有一定的代表性，明确的组织目标、机构等。全球公民社会组织是所有由私人性质的主体成立的公益性的跨国机构、组织、协会等。公民社会中的各类组织有很多，除了非政府组织之外还有各种行业协会、文化娱乐协会、邻里组织以及互助组织等。
[2] 如不特别说明，文中出现的国际组织均是指全球性的国际组织。
[3] “WTO Dispute Settlement：One-Page Case Summaries 1995-2014”，WTO网站，2015年，https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/dispu_settl_1995_2014_e.pdf。
[4] “Seoul APEC Declaration”，APEC Third Ministerial Meeting，Seoul，Korea，Nov.12-14，1991，http://news.xinhuanet.com/APEC2001/chinese/zlzx/zlzx020203a.htm.
[5] “G8+5”中的5是指中国、印度、巴西、南非以及墨西哥五个发展中大国。
[6] 1995年5月26日，OECD部长级会议决定首先在各成员之间就《多边投资协定》（Multilateral Agreement on Investment，MAI）草案开始谈判，可惜该草案一再修改，一直未敲定。
[7] 《华盛顿公约》第二节和第三节分别规定了调解和仲裁的程序，可供参考。
[8] 具体程序所需时限可参见《WTO争端解决机制概述》，《金融发展评论》2011年第2期。
[9] 补偿实际上是败诉方给申诉方更为优惠的待遇，如放宽市场准入或提供更多贸易机会等。
[10] 报复就是强制败诉方做出某些贸易利益上的让步，但中止减让措施应与已造成的损害程度相当。如果当事方对此提出异议，就有权提交仲裁。