第二节 权力重组与全球经济治理结构变迁

从威斯特伐利亚体系开始，国际体系大致经历了四次大转型：由威斯特伐利亚体系向维也纳体系的转型，维也纳体系向凡尔赛-华盛顿体系的转型，凡尔赛-华盛顿体系向雅尔塔体系的转型以及冷战结束以来的最近一次转型。纵观历次国际体系转型，每一次转型都意味着权力在体系内部各行为体之间的重新分配、国际机制的重大调整以及体系内行为体数量和性质的改变（唐永胜、李冬伟，2014）。从长时段来看，国际体系转型体现出三个明显趋势：国际体系行为体趋向多元，国际体系覆盖领域不断拓展，国际体系的联系程度不断增强。国际体系的转型越来越复杂，表现为传统权力逻辑的掣肘越来越多，权力结构的扁平化趋势明显，国际体系的规制能力不断增强。

全球经济治理演变与国际权力结构的重组息息相关。任何阶段的全球经济治理都依赖于特定的权力基础。当权力结构发生变化时，支撑既有全球经济治理机制的政治基础不再，原有全球经济治理的理念、规则、决策程序和利益分配都可能发生变化。

一 霸权主导式治理

霸权国家的作用是影响全球经济治理机制的重要因素。全球经济治理的核心目标是提供国际公共物品，解决全球性问题。全球性问题的治理具有外溢性，符合大家的共同利益诉求，但是容易产生“搭便车”问题。解决搭便车问题，需要建立强有力的监督和执行机制，而这依赖于强大的国际领导力和稳固的政治共识。领导国的能力本质上是一种权力不对称性。权力不对称能够通过排除不合作行为体和利用武力威胁迫使其他国家参与合作等方式，促使国家在协调博弈和协作博弈中加强合作^[2]。

第二次世界大战后布雷顿森林体系的建立和运行，依赖于美国霸权地位的确立，以及英美甚至西方阵营的政治共识。霸权稳定论认为，自由稳定的国际经济体系依赖于占主导地位的经济大国有意愿和能力担负起政治领导的角色。金德尔伯格指出，20世纪30年代的大萧条爆发的原因，就是英国没有能力、而美国没有意愿提供世界经济运行所必需的国际公共物品。其中包括提供资本借贷、维持主要货币的汇率稳定、宏观经济政策协调以及保持市场开放和扮演国际最后贷款人的角色（Charles Kindleberger，1995）。按照金德尔伯格的观点，领导国建立自由开放的世界经济秩序既是出于本国经济利益的考虑，也是为了促进全世界经济利益的责任和担当，因此有很强的自由主义色彩。而吉尔平和克拉斯纳则更强调霸权国在建立自由国际经济体系时促进自身利益，尤其是维护政治和安全利益的动机。但是，霸权稳定论者几乎一致认为，提供自由贸易和货币金融稳定这样的国际公共物品，需要一个占支配地位的大国。这个大国与自由开放的世界经济有着重大攸关利益，愿意花费经济和政治资源来建立和维系自由开放的国际经济体系（罗伯特·吉尔平，2006a）。艾肯格林就给出了生动的例证，在历史记载中，多边主义唯一取得成功的例子恰恰是某一大国占支配地位的时期。而当时关贸总协定推动出现困难，恰巧又与美国经济相对衰落发生在同一时期（Barry Eichengreen，1996）。此外，无论是第一次经济全球化时期的非正式治理还是第二次世界大战后基于正式制度的布雷顿森林体系，都是建立在主要大国的政治共识的基础之上。金本位时期，欧洲各国以及美国之间的政策协调和央行合作是确保货币体系稳定的重要条件。布雷顿森林体系的建立，依赖于英美在全球经济治理理念和利益上达成的共识，也有赖于西方阵营的团结支持。

19世纪末的国际金本位制建立在英国霸权领导的基础之上。虽然自1872年开始，英国的GDP总额逐渐被美国超出，但是英国仍然维持无与伦比的全球优势。英国于1816年最早实行金本位制。凭借雄厚的工业基础和在国际贸易中的绝对优势地位，英镑迅速成为等同于黄金的国际货币，并被各国作为外汇储备，英国因此获得了大量的铸币税。凭借英镑的国际地位，英国开始了大规模的以海外投资为目的的资本流出，并长期作为当时世界上最大的资本输出国。至1913年，英国的海外资产相当于本国GDP的1.5倍左右，这意味着其国民总收入比其GDP多出9%以上。同时，英国积极倡导贸易自由化政策，取消了各种贸易和关税限制，极大地促进了其与殖民地以及全球各国之间的贸易活动。英国成为世界上对外贸易总额最大的国家，其出口年平均增长率在3.9%左右，几乎是GDP增长率的两倍。此外，英国还拓展了殖民地的版图，先后在亚非拉地区控制了诸多殖民地，尤其是印度，拥有了世界上最庞大的殖民地体系。因此，如果考虑到英镑的国际地位、海外资产和殖民地等的作用，英国仍是国际经济体系中不折不扣的霸主。

英国作为当时的霸权国，承担起维持自由开放的国际经济体系运行的责任。为了减轻黄金流通对国内价格和国内经济的影响，中央银行本可以通过一些货币政策做出审慎的反应，从而在该段时期逃避金本位制的惩罚，削弱价格—硬币流动机制的运行（罗伯特·吉尔平，2006b）。但是，英国在19世纪末实际上担负起了使该体系运转的领导任务。英国无与伦比的商品和资本市场以及英格兰银行管理国际资本流动的重要作用，使得英国其实在主导各国遵守国际货币体系的规则。同时，各国对英国有实力和意愿维持英镑与黄金比值的信心，也是货币体系稳定运行的关键。此外金本位制也并不是非人格化的、中立的国际货币安排，而是体现了英国的霸权利益。英国作为当时最主要的资本输出国，能够通过资本流量的调节，减少国际收支差额调整过程带来的国内冲击。而资本输入国面临的国际收支调整压力要大得多。并且，英国利用英镑在国际交易中的核心地位，通过英格兰银行信贷供应的变化对黄金流通和国际物价产生影响，使得英国拥有了操纵贸易、资本流动和国民收入的手段（罗伯特·吉尔平，2006a）。19世纪末，随着新兴工业国的兴起和英国霸权的衰落，英国在世界经济中的领导权基础开始动摇，国际经济体系愈发不稳定，直至一战的爆发彻底破坏了金本位时代的政治基础（见图4-1）。

图4-1 主要发达国家的GDP（PPP）估计值：1870—1945年
数据来源：安格斯·麦迪森著：《世界经济千年统计》，伍晓鹰、施发启译，北京大学出版社2009年版。
注：单位是百万国际元，以1990年为基期进行折算。

两次世界大战期间，英国的霸权地位开始明显衰落，而美国在国际经济格局中的地位和作用明显突出。由于国际体系中缺乏既有能力又有意愿扮演领导者的霸权国家，全球经济治理进入“以邻为壑”的混乱时期。当时，英国的国际权势和地位逐渐下降，美国日益取代英国成为商业与金融领域的领导者。随着英国工业的衰落、战争负担加剧和新兴强国的兴起，英国管理国际货币体系变得力不从心。美国1914—1945年GDP总额持续、快速增长，成为国际经济体系中一枝独秀的力量，霸主国英国与美国之间的差距也呈持续扩大态势。不仅如此，自“一战”之后，英国从债权国沦为债务国，英镑的地位严重动摇，大量黄金开始流向美国，纽约取代伦敦成为新的国际金融中心，美元也成为国际储备货币之一。但是，英国地位下降而美国成为霸权国家方面在国内还没达成一致，这使得当时的国际体系缺乏一个霸权领导者来提供稳定的国际借贷、保持国际贸易体系的开放和维持国际金融市场的稳定^[3]。

“二战”后建立了以美元为中心的布雷顿森林体系，美国完全取代英国成为国际货币体系的唯一主导。从“二战”结束直到1975年，美国的GDP占世界GDP的比重都在20%以上，同一时期，英国、法国、日本、德国、意大利、加拿大等主要发达国家的占比均在10%甚至5%以下，即美国的GDP占世界GDP的比重几乎相当于其他几个主要发达国家的占比总和。而主要发展中国家如中国、印度等国的GDP占比更是低于主要的发达国家，根本无法与美国相匹敌（图4-2）。美国依靠其强大的国家实力和霸权领导力，号召建立了布雷顿森林体系。美国主持召开了布雷顿森林会议，并在美英谈判协调的基础上达成了利益和观念共识。在布雷顿森林体系下，美国经济必须为世界经济的增长提供引擎，通过美元的输出为各国提供储备资产和清偿手段。美国实施“马歇尔计划”，为经济伙伴提供流动性和出口市场，促进了欧洲、日本的经济复兴，推动了西方世界的经济一体化。美国在布雷顿森林体系享受一系列特权，包括通过印发美元向全世界融资、向盟友提供安全保护承诺、便利美国金融机构和企业开展海外业务以及增加国际市场对美国金融服务业的需求等。

图4-2 主要国家/集团占世界GDP的比重（1945—2015年）
数据来源：作者根据相关数据计算而得，其中1950—1959年的GDP数据来自《世界经济千年统计》，1960—2015年的数据来自世界银行WDI数据库。

二 俱乐部式治理

当霸权实力下降时，霸权国不得不同伙伴国分担治理成本，共享治理收益。这些具有权力优势的国家共同组成一个俱乐部，通过协调集体决策，塑造全球经济治理的议程。俱乐部式治理结构表现出封闭性和排他性。俱乐部成员国往往主导全球经济治理进程，并享有一定的特权，而处于俱乐部之外的国家却被排除在外。布雷顿森林体系解体后，霸权国就进入了以七国集团为核心的俱乐部治理模式。

美国的经济地位实际上从20世纪50年代开始就呈现出下滑态势，1975—2008年仍然延续了上一时期的状况，持续下降。从图4-2、4-3、4-4可以看到，这一时期，美国的GDP占全球GDP的比重从1975年的21.1%下降到了2008年的17.9%，贸易占比从1975年的12.7%下降到了2008年的11.3%，其对全球经济增长的贡献率更是从1976年的22.7%降到了2008年的仅5.3%。除了美国在整个世界经济格局中的地位下降之外，全球市场力量的发展，也大大冲销了美国通过布雷顿森林体系管理和调节世界经济的能力。市场的投机性攻击是美国无法维持黄金—美元固定汇率的导火索。而法国政府拒不配合，并对美元进行抛售更使得美国国际收支危机雪上加霜。美国总统尼克松在1971年不得不选择关闭黄金窗口，实现美元与黄金的脱钩，宣告布雷顿森林体系的终结。这主要归因于当时国际力量结构的变化。一方面，欧洲的复兴，特别是欧洲国家开始用盈余美元兑换美国国库黄金。另一方面，美国外汇市场从全面顺差转为全面逆差，使得其他国家对美元的信心开始动摇。面对日益严重的国际收支赤字和黄金流失压力，美国主动选择了放弃布雷顿森林体系。布雷顿森林体系的崩溃，反映了美国在全球经济治理出现危机的情况下，主动改变全球经济治理模式、继续维护其国家利益的考虑。

图4-3 主要国家/集团对世界GDP的贡献率（1945—2015年）
数据来源：笔者根据相关数据计算而得，其中1950—1959年的GDP数据来自《世界经济千年统计》，1960—2015年的数据来自世界银行WDI数据库。

布雷顿森林体系解体之后，美国积极与其他发达国家合作，建立了以七国集团为核心的政策协调网络。七国集团不仅在宏观政策协调领域紧密配合，而且通过在国际货币基金组织、世界银行和经合组织等机构担任大股东，聚合共同政策偏好，主导全球经济治理事务。七国集团组成的政策协调网络反映了全球经济治理从霸权主导模式向俱乐部模式的转变。

三 包容改进式治理

随着全球化的发展，权力和知识的扩散日益成为一种趋势。霸权或俱乐部式全球治理面临的合法性和有效性危机愈发严重，使得包容改进式治理结构日益成为一种趋势。

新兴经济体和发展中国家的发展，重新塑造了世界经济版图。21世纪初至今，新兴经济体的群体性崛起成为全球经济格局的最重要变化。这种变化可以概括为两个换位：一个是发达经济体和新兴与发展中经济体在GDP占比格局中的换位，另一个是两者在GDP增量贡献上的换位。

2008年，新兴经济体与发展中国家在全球GDP中的占比开始超过发达国家，两者的占比分别为51.1%和48.9%；此后，发达国家占世界GDP的比重持续下降，而新兴经济体和发展中国家的占比则不断上升，至2015年两者的占比分别约为42.4%和57.6%。^[4]换言之，如果不考虑结构因素，与2008年相比，发达经济体和新兴与发展中经济体对全球经济总量的贡献在2015年发生了对调。在发达国家中，G7在世界GDP中的占比从2008年的36.5%下降到了2015年的31.5%，下降了5个百分点，其中美国的占比从17.7%下降为15.8%；欧盟的占比则从2008年的20.4%下降到了2015年的16.9%，下降了约3个百分点。在新兴经济体中，中国同期的占比从12%上升到了17.1%，印度的占比则从5.2%上升到了7%，分别提高了5.1和1.8个百分点，中国经济占比的提高是最显著的促进因素（图4-2）。

与此同时，自2001年起，新兴经济体和发展中国家对世界GDP增长的贡献率已经超过了发达经济体，并且这种状态一直保持到了2015年。在2008年金融危机期间，新兴经济体和发展中国家对全球经济增长的贡献达到了顶峰，当年拉动世界经济增长了1.5个百分点，而同期发达经济体则拉动世界经济下滑了1.8个百分点，两者差距达到了创纪录的3.3个百分点。在之后的多年中，这一差距在2个百分点附近波动。进一步而言，在发达国家中，G7的经济衰退作用非常明显，是导致发达国家对世界经济增长的贡献率下滑的主要因素，而美国的负面影响最为显著；在新兴经济体中，金砖国家（特别是金砖四国中、印、巴、俄）的拉动作用最为显著，尤其是金融危机期间，中国几乎成为世界经济增长的唯一拉动力。

不仅如此，自2008年金融危机之后，美国和G7的贸易总额在全球中的占比继续承继2000年以来的下滑态势，进一步持续且更加快速地下降，而以中国为代表的金砖国家则继续呈上升趋势，而且到2015年，中国的对外贸易占比已经和美国几乎相当，两者分别为10.7%和12%。总而言之，发展中国家尤其是新兴经济体的经济增长，已经稳定地成为世界经济增长的最主要拉动力量。伴随经济实力的上升，新兴与发展中经济体已经崛起为全球经济重要的利益攸关方，这也使得这些国家参与全球经济治理活动的内外在需求逐步上升（黄薇，2012）。

图4-4 主要国家/集团占世界贸易（进出口总额）的比重（1960—2015年）
数据来源：作者根据相关数据计算而得，进口和出口数据来自世界银行WDI数据库。

金融危机过后，尽管奥巴马政府一再公开强调美国将再次回到国际合作和多边主义，但美国经济实力的下降和国内政治阻力的加大，使得美国没有也难以重新发挥全球经济治理的领导作用。相反美国采取诸如“量化宽松等明显与其他经济体（如出口大国和新兴经济体）”的政策相互冲突的“非常规”的货币政策，形成了美国与其他国家之间的宏观经济政策冲突（庞中英，2011）。美国对于国际货币基金组织（IMF）增资，加强国际金融危机救助的能力一直犹豫不决。面对金融危机暴露出的全球金融监管问题，美国不仅没有充当国际金融监管改革的领导者，反而成为执行《巴塞尔协议Ⅲ》的阻碍力量。随着美国实力的相对衰落和美国国内反全球化力量的兴起，美国有重新回到“收缩”战略的可能，美国对于其战略资源的运用也将更加精巧，对国际责任的承担也将更加谨慎。全球经济治理已经超越了霸权时代，进入一个多边共商时代。这样的重担更多地落在了中国这样的新兴经济体上，未来将是发展中国家同发达国家一同参与全球经济治理的转型期。正如奥巴马所说，“如果没有中国的参与，美国在国际上能做的事非常有限”。全球经济治理的良性发展将需要更多地依赖不同国家之间达成的政治共识。因此，全球经济治理的国际政治基础，不仅依赖于主导国的国际领导权，也要依靠其他国家的合作共识。

与此同时，新兴经济体大力推动全球经济治理改革，提高发展中国家对于国际经济组织的参与度和发言权，推动全球治理体系向更加公正合理方向发展。一方面，新兴经济体通过联合行动，寻求既有国际经济组织内部的变革；另一方面，通过建立和发展新的替代性国际经济治理平台，摆脱对既有国际经济治理机构的过度依赖，同时也有利于通过制度竞争，倒逼既有国际经济组织改革。既有的正式国金融机构的改革却面临各种障碍，从而削弱了其治理的合法性。正是在这种背景下，在国际贸易、国际货币和金融以及跨国投资等各个领域，各国竞相通过谈判联盟方式建立新的双边和地区协议网络，美国一统天下的国际制度体系开始出现各种“裂纹”。在贸易领域，随着多哈回合迟滞不前，WTO的权威性不断下降，各种区域性的自由贸易谈判（FTA）不断兴起，大有取全球多边主义而代之之势；在货币领域，金融危机之后各新兴国家加强了本币国际化的进程，美元的主导地位不断遭遇挑战；在金融领域，各种双边的货币互换、区域外汇储备机制和区域开发银行不断成立，对IMF和世界银行的金融职能构成了替代效应；在投资领域，各种双边投资协定（BIT）的大量涌现也凸显了缔结全球统一的投资协定更加遥遥无期。这种日益“碎片化”的治理格局使得原来隐藏在多边制度之下的权力政治“冰山”显露出来了。尤其是崛起的中国正在通过积极有为的外交努力，在贸易和金融领域，推动既有的全球性制度改革（简称“改制”）和积极进行大规模的区域性制度建设（简称“建制”），从而在一定程度上重现了国际制度竞争的图景^[5]。新兴经济体的崛起改变了国际权力结构，也推动了全球经济治理版图的重组。G20取代排他性的G7成为全球经济治理的首要平台（崔志楠、邢悦，2011），形成了更具包容性的政策协调网络。金砖国家银行、亚洲基础设施投资银行的成立，也正在改变传统的国际发展治理架构。总之，美国金融危机加剧了既有的全球经济治理机制在包容性、行为能力、权威性和合法性等多方面的不足，大国之间的权力政治在重新加强，尤其是体现在新一轮的规则竞争方面，整个国际经济治理体系再次出现“礼崩乐坏”之后的秩序再造。