第二章 理解公民参与

【案例导读】校车安全，全社会的共同担当

“我要求法制办在一个月内制定出《校车安全条例》”，2011年11月27日，第五次全国妇女儿童工作会议上，国务院总理温家宝表示，要把校车安全问题真正纳入法制轨道，从根本上解决问题。据此表态不足半个月时间，国务院法制办就拿出一份《校车安全管理条例》草案，公开征求意见。3个半月后，2012年3月28日，国务院第197次常务会议通过《校车安全管理条例》。2012年4月10日，这份关乎全国中小学生上下学人身安全的校车条例，正式对外发布并实施。

对条例出台过程进行追溯，条例出台前后，2011年11月16日，甘肃校车事故，19名幼童遇难；2011年11月26日，辽宁校车事故，35名孩子受伤；12月12日，江苏校车事故，15名小学生死亡……对于校车安全的讨论一度成为最受关注的社会热点话题之一。

条例起草期间，起草部门在研究国内关于校车安全管理的地方性法规、规章和规范性文件，以及国外校车安全立法情况的基础上，还重点到农村地区实地调研，前后召开10多次座谈会，直接听取了21个省级和45个县（市）地方政府及有关部门，部分专家学者，学校、幼儿园、校车提供单位的负责人和学生家长、公安交警、校车司机的意见。征求意见稿收集到公众提出的7000多条意见，相关部门逐条梳理，认真研究。

草案征集期间，许多年关注校车安全领域的学者专家争相提出了建设性的意见建议。如全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇，自2011年11月20日起联系多位专家开始起草校车安全法规，并在2012年“两会”期间向全国人大提交《校车安全运行管理条例》民间建议版本。中国政府法制信息网上的统计信息显示，一个月时间内共有2737人通过该网站参与建言。媒体在对陆续发生的校车安全事故，开始了一轮在新闻事件报道基础上的反思和拷问。

【案例思考】哪些主体共同促成了校车安全条例的出台？这些主体在政策过程的哪些环节起到了什么作用？

资料来源：中国新闻网．温家宝：责成有关部门迅速制订校车安全条例[EB/OL].（2011-11-28）[2018-09-12].http://www.chinanews.com/gn/2011/11-27/3489283.shtml.

第一节 公民参与概述

一、公民参与的内涵

公民参与的英文表述为“Public participation”“Citizen participation”“Involvement”。公民参与的概念于20世纪90年代自西方传入我国，并迅速发展起来。公民参与理论的奠基人Sherry R.Aronstein认为“公众参与是公民权利的使用，是再分配权力的过程，使当下社会中弱势的社会民众意见能有计划地被列入考虑”。塞缪尔·亨廷顿将从利益表达的角度，将公民参与定义为公众参与是公民试图影响政府立法、决策的活动。阿尔蒙德也指出，“政治过程开始于某个团体或个人提出一项政治要求时，这种提要求的过程即为公众参与”，因此公民参与是公民为了使自身利益得以满足，而提出和反映自身诉求的过程。总的来说，西方学者对公民参与概念的理解包括四种观点：一是公民资源通过各种合法方式参与政治生活行为；二是公民直接通过投票、组党、加入政治利益集团等活动；三是公民选择执政者，直接或间接地形成公共政策过程中所分享的资源活动；四是公民参与制定、贯彻公共政策的活动。

我国较早涉足公民参与问题研究的俞可平教授认为，公民参与是一个广义上的概念，是指公民利用自身行动影响公共政策和公民生活的一切活动，比如：竞选、投票、公决、集会、请愿、抗议、反抗、游行、宣传、动员、检举、辩论、游说、听证、协商、上访等。贾西津从狭义的角度，认为公民参与是指公民通过政治制度内的途径，影响政府的活动，尤其是与投票有关的一些行为。另一位较早关注公民参与问题的学者王锡锌教授从行政立法和行政决策的角度将公民参与定义为：“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害相关人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与其利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策的过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。”蔡定剑教授从互动决策的角度进一步缩小公民参与定义的范围，认为：“公民参与是公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则。”郑旭文等将公民参与的概念总结为，公民或公民群体为了保护、确定或实现自身利益目标，通过各种形式和途径，参与立法和政府公共决策制定的活动。

总而言之，公民参与是指公民在特定社会环境下，为了确保自身利益目标得以实现，通过各种形式与途径参与到有关公共利益的决策中的过程。

二、公民参与的功能

历史选择公民参与很大程度上归功于公民参与对社会发展所具备的功能。从公民的角度，公民参与具有培育现代公民意识和公共精神的功能；从公共权力机构即政府与公民关系的角度来看，公民参与具有整合社会利益、帮助政府维系公共秩序的功能；以及为政府权力建构政治合法性基础，为政府行政效率提供保障的功能。

（一）培育现代公民意识和公共精神的功能

公民能够通过公民参与，在与政府的互动过程中学到民主的规范与社会伦理教育，接受民主法治理念，并将民主制度与法治理念内化为自身的价值体系，最终培育出现代公民意识和公共精神。一方面，公民参与政策过程能够准确界定“私权利”、切实维护自身利益，摒弃专制制度历史遗留下的“臣民意识”，培养自主性公民意识。另一方面，当前各国普遍采用代议制民主的政治体制，公民参与不仅能在实践过程中激发公民学习社会知识、政治理解和经济认知的热情，还促使公民掌握有效的公众参与方式。

同时，公众也会为了更好的利益表达与诉求而不断提高自身政治素养和参与能力，逐渐成为合格的现代公民。正如佩特曼所说，“公众参与经历使得公民与他所在的社会连接起来，使得社会成为一个真正的共同体”。因此公民参与能够提高公民对社会共同体、政治体系的认同感，避免公民追求个人利益时对公共利益的忽视，有利于公民公共精神的培育。

（二）整合社会利益、维系公共秩序的功能

社会各方面利益的最大协调是维系社会公共秩序稳定的基础，公民参与是社会利益整合的过程。“民意若川，在疏不在堵”。通畅的公民参与保障了公民作为国家主人参与社会管理的基本权利，是确保社会安定有序的重要保障。专制社会中，人们的利益诉求得不到满足、不满情绪无法宣泄时，尖锐的矛盾便无法避免地会以对抗、革命的形式爆发，对社会秩序和国家政权产生破坏性的影响。转型时期的社会中，利益分配关系的变动、价值观的颠覆都会使得人们产生不满情绪，并将不满情绪归于公共事务上，成为威胁公共秩序的定时炸弹。

当前各国都积极通过各种路径和手段的设置，鼓励公民主动、充分地表达自身利益诉求，当社会和政府对这些利益诉求进行回应时意味着公共秩序的稳定被安装上了安全阀门。这不仅是因为公民参与能够疏导不满情绪，避免因公民对政策、政府不满而造成的关系恶化与断裂；还因为公民参与搭建起了有效的沟通的平台，使得公民群体中的不同利益团体、公民与社会、公民与政府之间相互了解利益诉求，有利于政策的及时调整与修正，以及社会的持续健康发展。

（三）为政府权力建构政治合法性基础的功能

合法性是政治系统和法律制度得以存在和维系的基础，而公众参与又是政治系统获得合法性的基础和必要途径，公众参与为政府权力建构了政治合法性基础。“一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来”。公民对政治系统的认同、接受和遵循，表明公民对国家和政府的权力的自愿同意，得到公民一致同意的国家和政府即具备了合法性。公民通过公民参与履行人民主权，本身就是对政治合法性基础的建构。

正如珍妮特·登哈特所描述的“参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构”。公众参与通过舆论监督、意见表达等方式对行政权力形成制约。在我国，社会公权力侵犯私权利的事实真实存在，权力机关监督的随机性、层级关系权力机关监督的不透明、司法审查的成熟性原则等都决定了，公众是防止政治系统权力滥用的监督者、政治系统有效运转的维护者。公众通过各种渠道与机制参与到政策过程之中，可以及时将社会问题转化为政策议题，疏导社会矛盾；可以对公共政策的科学性和合理性进行论证与检验，避免决策失误；可以保障政策执行过程中的透明性、减少政策执行阻力；可以全面反映社会各方面的利益诉求，强化公共政策的有效性和合法性。总而言之，公民参与渗透到政治系统、政策过程之中，维系了政治系统有效运转、促进了政府绩效的提高。

三、公民参与的类型

公众参与类型是以公众参与的基础、功能、目的等作为标准，将行政决策中的公众参与划分为不同的类别。公众参与类型是一种理论上的划分，建立在对公众参与内在特征进行分析归纳的基础上，是对公众参与本质的抽象表达。谢莉·安斯汀（Sherry Arnstein）根据参与的深度，将公众参与分为非参与、象征性参与和实体性参与三类。约翰·克莱顿·托马斯则以参与的目的为标准，将公众参与划分为以获取信息为目标的公众参与和以增强决策可接受性为目标的公众参与两种类型。

国内学者也对公众参与类型进行了划分：徐文星等采取多元标准，将公众参与分为主动参与和被动参与、直接参与和间接参与、制度性参与和非制度性参与、强式参与和泛式参与、当事人参与和公众参与。付宇程以公民参与功能为标准，将公民参与分为信息供给型、价值聚合型、增进决策结果型三类。任丙强从参与者层次和参与渠道两个维度将公民参与分为个人体制内参与、个人抗议型参与、群体抗议型参与和社会团体参与四种类型。仇泸毅等将公民参与分为主动式参与、引导式参与、被动适应参与三种类型。基于公民参与功能的角度，将公民参与分为程序性参与与实体性参与两种类型。郑旭文等从不同角度，公众参与划分为制度化参与和非制度化参与、动员型参与和自主型参与、支持性参与和抗议性参与、组织化参与和无组织化参与。在此，根据公民参与的主动性、参与渠道、组织化程度、参与深度、参与功能等标准，对公民参与类型进行简要介绍。

以公民参与的主动性为标准，公民参与可以分为动员型参与和自主型参与两类。动员型参与是指公民无法按照自身意志，而在他人动员、诱导、甚至逼迫的情况下参与到公共政策过程中。一些非民主国家中公民在被操纵的情况下宣誓效忠、人民投票等属于极端的动员型参与。亨廷顿和纳尔逊认为，自主型参与则指公民出于自愿参与到行政决策、公共政策过程等活动中。考虑到现实的政治实践，发展中国家语境下的政治参与应该同时包括自愿性政治行为和动员性政治行为。综合考虑我国的经济社会发展现状、传统政治文化的影响，以及转型期制度建设相对落后的现实，中国语境下的政治参与应既包含主动性政治行为，也包括动员性政治行为。

以公民参与的渠道为标准，公民参与可以分为个人体制内参与、个人抗议型参与、群体抗议型参与和社会团体参与型四种类型。一般地，个人体制内参与和社会团体参与都属于制度化参与，个人抗议型参与和群体抗议型参与都属于非制度化参与。个人体制内参与是指公民个人为了反对现实或者潜在的侵权现状争取自身权益，而通过体制内渠道所采取的行动，信访、诉讼、政策评价等都属于个人体制内参与形式。个人抗议型参与是指公民个人通过自身行为来对抗政治体制，拆迁过程中出现的“钉子户”即为个体抗议型参与的典型形式。群体抗议型参与是指具有共同利益诉求的公民联合起来，以集体行动引起社会和政府重视。这种参与类型一般发生在个人体制内抗议失败之后，一般不走政府制度化的渠道，介于合法与非法的边缘。社会团体参与型参与是指非政府组织通过利益表达影响政府决策以及公共政策执行。这类参与形式一般采取制度化的听证会和法律诉讼等形式，偶尔也会采用非制度化参与形式，如环保组织所举办的组织签名、展览等。

以公民参与的组织化程度为标准，公民参与类型一般可以划分为组织化参与和非组织化参与两种类型。组织化参与是指公民通过利益整合，组成社会团体、非政府组织等进行“集体性”参与。非组织化参与是指个人或少数人因力量薄弱或无法与具有相同利益诉求的其他人联系交流情况下进行的无组织的公民参与活动。詹姆斯·R．汤森结合中国公民参与现状，根据公民参与是否在社会政治系统中具有对应结构接受其诉求的特征，将公民参与进一步细化为“有组织，有结构型”“有组织，无结构型”“无组织，有结构型”“无组织，无结构型”四类。其中，“有组织，有结构型”是指公民通过共青团、妇联、工会等被官方承认并深刻影响的组织或行业、职业协会等，连通对口的业务主管单位进行参与。“有组织，无结构型”是指具有相同利益诉求、无官方背景的公民自愿结成组织进行集体表达的行为，但在政治系统内却没有对口的单位进行回应。如农民工维权组织、民间学术团体等。“无组织，有结构型”是指个人或少数人进行个体利益诉求的表达，政治系统内具有相应的接受和回应机制，如信访制度、领导信箱、接待日制度等。“无组织，无结构型”是指个人或少数人进行个体利益诉求的表达，政治系统内没有相应的接受和回应机制。

以公民参与的参与深度为标准，公民参与可以分为：非参与、象征性参与、实体性参与三类。非参与是指政府仅向公民宣传已经做出的行政决策或已经颁布的公共政策，公民意见并未切实地被政府征求和采纳。象征性参与是指公民虽然在政府做出决策或执行公共政策前被赋予的知情权，以及提供信息、发表意见的权力，这些信息和意见可能被政府采纳也可能不被采纳，公民没有决策权。实体性参与类型是指公民参与在行政决策及公共政策制定过程中的作用非常重要，政府只能按照公民参与结果做出决策及制定公共政策。

以公民参与的功能为标准，公民参与可以分为程序性参与和实体性参与两类。进行行政决策或制定公共政策必须基于对明确目标事项的事实判断和价值判断，程序性参与是指公民为政府提供目标事项相关信息的参与类型。比如，2012年，广州市政府拟在全市实施居民生活用水阶梯水价，广州居民的日常生活用水量就是阶梯水价决策关键且重要的信息，必须在做出决策前向公众广泛了解。实体性参与则是指公民通过表达利益诉求，协商和交涉实现利益平衡，最终形成公共利益的参与类型。因此，程序性公众参与和实体性公众参与在功能上的重要区别在于，前者是公众协助决策机关做出事实判断，是“民”对“官”权力的辅助。后者是公众与决策机关共同做出价值判断，是“民”与“官”对权力的共享。

公民参与类型只是类型学上的一个划分，有利于帮助我们在研究中更好地理解和掌握公民参与，因此在实际操作过程中不能绝对，应谨慎对公民参与进行性质上的截然区分。

第二节 公民参与的一般理论

自20世纪60年代以来，政治学领域渐次兴起的参与式民主理论、公民资格理论和协商民主理论等在批判精英代议制民主轻视公民参与弊端的同时，推动着公民参与在理论上的发展。在此，对公民资格理论、参与民主理论及协商民主作简要介绍。

一、公民资格理论

目前中西方学界所讨论的公民资格理论是基于英国著名的社会学家和政治学家T. H．马歇尔（T.H.Marshall）于1950年提出公民资格理论。公民资格即“Citizenship”，翻译为“公民权利”或“公民资格”，其涵义的多重性形成了学者们的多重解释模式。

第一种解释模式是T.H．马歇尔的权利解释模式，他将公民资格划分为公民的、政治的、社会的三个方面，即公民资格的三个要素，其中，公民权利包括：人身自由，言论、思想自由，财产权和获得公正的权利；政治权利是指公民具有参与以议会和代议制政府为依托的政治权力；社会权利是指公民的经济福利与安全以及公民“充分分享社会遗产和按社会一般标准过文明生活的权利”。马歇尔认为公民资格是立法决定而非社会斗争的结果，因此公民资格主体公民缺位了。第二种解释模式将公民自治作为共同体自治和参与的模式。巴伯将公民资格看作是一个共同体内参与过程的结果，他将政治领域作为定义公民资格的根本领域，提出公民之所以是公民是因为他们讨论并参与政治。另外，沃尔泽提出，公民资格是在“彼此间有某种特定承诺的男女组成的各有特色的、历史稳定的、继续存在的诸多共同体”中形成和发展的“集体意识”，当共同体面临危险时，所有的公民都集合起来保卫共同体。因此，沃尔泽的公民资格是在承认既定政治制度和传统不可挑战的条件下的积极参与。第三种解释模式是将公民资格视为法律意义上的、普遍性的制度。达伦道夫将公民资格称为一种由法律创制的秩序，即法律共同体。第四种解释模式是针对福利国家，将公民资格定义为公民的自足。以上四种解释模式都反映了公民资格本质上是一个关系的概念。从规范的意义上，公民资格描述了个体和共同体之间的关系，也即互惠关系，它将对个体利益的诉求和对共同体的忠诚和责任相结合。映射到当前社会治理过程中，公民资格所描绘的个体与共同体的关系也即公民权利和责任的结合。

从公民资格特征的视角，公民参与具有源发性。从公民权利来看，公民资格的主体是公民，公民自治、公民参与是公民的责任和美德，可以促进政治共同体民主的有效、充分运转。从政治权利来看，公民资格的社会整合作用要求政治共同体给予个人保证尊严和维持基本的生活需要，能够促进社会稳定和公民的政治认同，促进社会整合。从社会权利来看，公民资格要求公民积极参与，因为公民参与是公民资格的内在机制和动力：公民资格平等的价值追求离不开公民的参与、公民权利的获得和实现离不开公民参与，公民只有积极参与政策制定过程，才能通过利益表达影响公共决策。因此，从公民资格的分析视角，公民参与具有源发性，公民是被视作拥有权利的公民，可以参与制度的发展进程、公共事务的治理，可以影响关系民生和长远发展的公共政策，以实现或争取更多的公民权利。

公民资格理论所阐述的公民权利既有积极的权利，也有消极的权利。消极的权利是指普遍的保护性的权利，比如宪法、法律规定的公民所具有的权利。积极权利指普遍的参与性权利，比如政治参与权利。仅有消极的权利，权力机关通过法律法规对公民的政治经济权力进行分配，有了积极权利，公民就可以作为主人的角色，凭借积极权利争取、分享政治和经济权利。“积极的公民资格”是十多年来整治理论发展和政治思想潮流中的一个重要概念范畴。“积极的公民资格”思想认为传统公民资格理论仅致力于说明公民之所以作为公民所具备的条件，对公民角色的认定固定得过于狭窄了，于是它提出，在现代社会的公民角色应不仅局限于投票者和公共服务的被动消费者，而应该是公共事务决策和管理的积极行动者。正如奥斯特罗姆和斯凯克特所说，“在当下，我们必须重新界定公民的作用，他们已经从政府服务被动的消费者成为社区管理的积极活动者，这说明公民已经不把自己看作鼓励的政府服务消费者，而是与政府对立或反对的力量”。

传统的“权利本位”和“全能政府”政治文化，公民意识、精神和责任感的缺失，公民参与能力不足，参与渠道的不足与缺失等都会阻碍公民从“消极公民资格”走向“积极公民资格”。结合我国基本国情，发展具有中国特色的公民治理，必须坚持中国共产党的领导打造以实现公民意愿为目标的合作治理环境，大力推进协商民主，完善公民有效参与过程，加强公民自身能力建设，培养公民的主体意识，建立保障公民有效参与的制度保障，这既是真正实现中国特色公民治理的理性途径，也是培养积极公民资格的保障。

二、参与民主理论

“参与民主”作为正式的学术术语，率先由阿诺德·考夫曼在1960年提出。20世纪60年代，西方代议制已经不能很好地发挥民主的作用，政府不能及时、准确地知晓公民意见、解决问题，公民对政府的信任度降低，寻找新的方式来改变政治参与状况。同时，20世纪40、50年代，第三次科技革命为公民参与提供了网络平台，增加了公民参与途径，西方参与民主理论开始兴起并不断发展。参与民主理论的核心是从民主出发，以公民直接参与为中心，公民通过政治参与实现政治目标和谋求政治利益。参与民主理论的代表人物有卢梭、密尔、麦克弗森和佩特曼。

卢梭在《社会契约论》一书中提到“创制政府的行为绝不是一项契约，而是一项法律，行使权力的受认者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏”，他认为人民有权赋予也有权撤销并监督权力的实施。他还主张精英政治参与，但精英的权利与义务是由自身素养、财富、社会地位等决定的，并非世袭。同时，卢梭还提出普遍意志，“国家全体成员的固定意志便是普遍意志，普遍意志发生作用，成员才是自由的公民。人民集会时，一旦有人提出法律议案，他们确切说来必须做的不是赞同或是反对该议案，而是要弄清楚该议案是否符合普遍的意志，因为普遍的意志就是他们的意志。”因此，在卢梭的参与民主理论中，政府本身的形成、政府决策、公共政策的形成都离不开公民的公共意志。

密尔在《代议制政府》一书中构建了公民自由、充分表达争执意见与政府有效运行的蓝图。他指出通过公民讨论、投票等来表达一致的利益诉求和政治意见。密尔认为只有扩大选举范围才是实现民主的基础，因为只有当所有公民都积极参与，公民才不会认为政治生活与个人生活毫无关联。

麦克弗森提出金字塔体制解决公民参与的问题，通过层层选举最后形成金字塔形状。金字塔基层直接参与选举，各抒己见、讨论协商，最终得出一致意见；上面一层由下面一层选举而来，并对下面一层负责，保障其利益诉求得以解决。这样不仅能保证公民意愿的表达，还能保证公民参与的有序性。

卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中写到，“真正的民主应该是所有公民直接的、充分参与公共事务的决策，从政策议程设定到政策执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的，才有可能实现民主所欲实现的基本价值。”他针对精英政治提出，公民的政治参与应该是普遍的、直接的、平等的、广泛的参与，一部分精英并不能将人民所期待的政治蓝图转化为政治决策。“人们也许可以将参与模式概括为最大程度的输入（参与），而输出不仅包括政策（决定），也包括每个人的社会能力和政治能力的发展”。公民的参与不仅明确了公民政治权利与义务，提高了公民参与的积极性和参与能力，还对社会具有积极的教育作用、政治推动作用。

参与民主理论完善了当时西方政治理论，缓和并改善了当时的政治局面，具有历史意义。虽然民主参与理论存在着理论与现实操作不符的缺陷，但其也为公民的政治参与提供了强有力的理论基础。

三、协商民主理论

协商民主理论是当代西方最重要的民主理论之一，于20世纪80年代末90年代初兴起。1980年，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次从学术意义上使用“协商民主”一词，反对精英主义，提倡公民参与。1987年伯纳德·曼宁在《政治理论》第15期上发表《论合法性与政治协商》；1989年，乔舒亚·科恩发表《写上与民主合法性》，真正推动了协商民主理论的发展。美国的约翰·罗尔斯、英国的安东尼·吉登斯、德国的于根·哈贝马斯等理论家都是协商民主的重要推崇者。90年代，约翰·德雷泽克的《讨论式民主：政治、政策与政治科学》《协商民主及其超越》，詹姆斯·博曼的《公共协商：多元主义、复杂性与民主》等都系统地对协商民主理论进行了大量研究。

协商民主的兴起是对自由主义民主理论及其缺陷的回应，弥补了选举民主机器多数决定原则的不足，同时又吸收了共和主义民主理论的道德性因素。同时，协商民主还在公民权利基本理念的拓展和对公民权利内在维度的深入挖掘方面，沿着参与式民主的基本思路拓展了对公民权利资格的认识。

目前协商民主并没有统一的概念，西方学者们从不同角度对协商民主进行定义，形成了三种定义类型。一种是将协商民主看作是一种民主治理形式。例如，古特曼和汤普森认为协商民主可以定义为一种治理形式，这种形式“可促使自由而平等的公民（及其代表们），提出互相能够接受且普遍可以相信的理由，来为各种决定辩护，其目的在于达成对当前全体公民具有约束力，但未来仍可接受挑战的各种结论”。协商民主“作为一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题”。二是将协商民主看作是一种社团或组织形式。这种观点将协商民主看作是静态的。如库克认为“协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”。“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”三是将协商民主看作是一种决策方式。米勒提出，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等的听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”

国内学者在定义协商民主时，大致遵循西方学者对协商民主的定义，将协商民主分为广义和狭义两种类型。广义的协商民主是一种治理形式或过程，即“在平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”。狭义的协商民主是一种决策方式，“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。

协商民主理论最初是作为一种决策机制而被提出的，这一理论认为素有受到影响的公民及其代表都应该能够参与集体决策。作为一种新型的“民主话语模式”，协商民主是自由、平等的公民在公共政策制定过程中，通过对话、交流、讨论等公共协商程序，自由表达意见并倾听不同观点而做出的合理选择。协商民主对公民参与具有很高的理论价值，主要体现在：第一，协商民主体现了公民参与所要求的自由与平等。第二，协商民主从讨论议题、协商方式、协商结果三个方面扩大了公民参与的公开性。第三，协商民主通过强调程序公开与公正明确了公民参与的责任。第四，协商民主通过要求公民间某些形式的明确的平等，以及通过促进形成共同的善的公共观念的形式塑造公民的认同与利益，弘扬公民的理性自治精神。第五，协商民主能够培养出健康民主所必需的公民美德，“当公民必须参与到协商过程中来时，他们身上某些优良品质就会得到发扬。许多人认为，那些作为自由、平等公民而经常参与协商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在这种情况下，公民美德通过这一过程得到了弘扬。”不仅如此，协商民主能够形成集体认同感和责任感，深化公民参与的公共精神与公共理性。

协商民主在国外实践中的制度形式包括：协商民意测验、公民陪审团（又称“公民议会”“共识议会”）、专题小组（又称焦点小组）和协商大会等。近年来在研究界的推动和政府创新治理的合力作用下，协商民主的实践活动在我国基层发展起来，其形式主要包括：“民主日”活动、民主听证会、民情夜谈会、民主恳谈会、村民访谈日、“党员先锋志”活动等。著名的“温岭民主恳谈会”就是我国基层协商民主的成功实践。

第三节 公民参与的主要模型

20世纪中叶，美国大社会法案和“新公共参与运动”（New Public Involvement）开始关注公民在社会活动中的利益诉求。约翰·克莱顿·托马斯认为，公民参与是现代公共管理不可分割的有机组成部分，是比较新的思想观念，代表着20世纪末叶的管理创新。半个多世纪以来，西方公民参与行为渗透到环境治理、城市规划、公共交通、公共预算等多个领域，围绕公民参与动力、公共机构回应、公民参与范围、公民参与路径等形成了不同的参与模型。在此，简要介绍公民参与阶梯模型、公共决策参与模型、公民发起的绩效评估模型、参与式预算模型、公民自愿参与模型和社区治理模型。

一、公民参与阶梯模型

公民参与阶梯模型是Arnstein S.R．于1969年开创的、具有可操作性的现代公民参与技术与方法。在公民参与阶梯模型中，公民参与被划分为八个阶梯、三个层次。其中，第一个层次是非公众参与形式，包括操纵阶梯和引导阶梯，是指政府按照自身意愿对公众参与进行操纵、宣传，以达成让公众持政府决策的目的。第二个层次是象征性的参与形式，包括通知、咨询和安抚三个阶梯。通知是指政府将决策信息和已经颁布的公共政策告知公众、使公众了解政策进展；咨询是指政府公开听取公众意见、获取公众提供信息；安抚是政府向公众妥协的过程，是公众参与发展的重要阶段。第三个层次是完整型参与形式，这一层次包括合作关系、代理权利、市民控制三个阶梯，在这一层次中，公民参与有权利要求组织结构和程序的改变，对政府的政策造成直接影响。如图2-1所示。

公民参与阶梯模型标志着现代公民参与理论关注现实案例及公民参与的具体方法，体现从理论上批判到具体模型构建的发展进程。在西方相关研究中，Carver（2001）和Kingston（2002）构建了电子参与阶梯利兹阶梯，将公民的电子参与划分为包括基本网站浏览、在线服务、沟通障碍在内的低层次参与；网上论坛、在线调查、在线对选择的解决方案进行评论、公众参与GIS、在线决策在内的高层次参与。Smith在公民参与阶梯模型的基础上提出了公民参与的电子阶梯理论，将公民代入信息交换的电子领域，主要包括在线讨论、网络调查、在线决策等方式。公民参与阶梯理论应用到以网络技术微平台的公民参与机制在降低时间成本的基础上收集了更加全面的信息，增强了公民参与的有效性。公民参与阶梯理论、公民参与电子阶梯理论为我国公民通过微信、微博、视频分享网站、政府网站等平台进行的公民参与机制提供了重要的理论参考。

二、公共决策参与模型

如表2-1所示，托马斯从公共管理者需要就怎样进行广泛的公民参与做出抉择的视角，创设了五种公民参与决策的方法，包括：独裁或自主式管理决策，改良的自主管理决策，分散式的公众协商，整体式的公众协商，公共决策。

托马斯认为，行政管理者不应仅局限于一种公民参与模式，而必须以吸纳公民参与并最大限度地提高公共管理的有效性。自主式管理决策是指管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或制定决策。这一决策方法下，政策质量问题处于支配地位，政府即不需要从公众获得信息，也不需要使公众接受政策，公众可以不参与。改良的自主管理方法所面临的情形是，法律要求决策过程要接纳公民参与，但由于对公民信息、公民可接受性非明显的需要，有效的决策模型建议无公民参与，此时政府就会寻求在允许范围内寻求最小程度的公民参与。分散式协商方法在于解决这样一种情况的问题：某一个结构化问题的解决需要公民的支持，但公民内部已经形成了与公共管理机构目标存在分歧的意见。在这样的情况下，管理机构就会在限制公民影响力发挥作用的同时设法与持不同意见的公民达成某种程度的一致，将公民整体划分为部分、然后与其分别协商，就是分散式的协商途径。整体式的公众协商方法的运用往往是公共管理者面临着既要通过公民参与获得公民认可、支持，又要限制公民参与范围、以确保公共管理机构决策目标实现的困境。在运用公共决策方法时，公民参与对政策的接受程度并不会影响政策质量，公共管理者会选择公共决策途径，与公民一起共同做出有关某一问题的决定。

在实践过程中，问题本身及涉及利益相关人员的复杂性，都决定了公共管理者需要采用多样化的公民参与方法解决这些公共问题，公共参与决策模型为公共管理者提供了解决公民参与问题的理论视角。

三、公民发起的绩效评估模型

如图2-2所示，公众发起的绩效评估模型首先由城市议会、行政人员、公民组成绩效评估小组，在征求公民对公共问题意见的基础上制定评估指标，公民帮助政府发放评估信息和收集信息，公民和官员再决策过程中共同使用评估方法。

以公众发起的绩效评估模型运用到政府绩效评估的过程为例，这一模型强调并实现了公民、政府和民间机构之间的沟通、合作与协调。首先，参与方一起制定指标、确定评估范围、发现问题、解决问题等，实现了三者间的有效互动，从而使得公民参与政府绩效评估效果达到最大化。其次，这一模型的核心问题是公民真实、有效地参与到政府绩效评估活动中。公民能够通过全过程参与政府绩效评估，进而深入了解政府工作内容、绩效指标含义、评估操作流程的结果及相应的改进措施，极大提高了公民参与的深度和广度。再次，公民能够在充分了解绩效评估信息的基础上给予政府绩效和能力的评价，这增强了公民参与的积极感、信任感和参与的有效性。这一模型运用过程中的公民参与机制为我国开展公民参与政府绩效评估活动提供了可借鉴之处，也给我国公民参与带来了不少启示。

四、参与式预算模型

参与式预算是指公民个人和不同社会群体、具有不同利益诉求的代表直接参与地方或社区预算决策的过程。

参与式预算诞生于巴西，20世纪80年代，巴西面临着军人集权统治与背负大量外债的困境，为缓和国内矛盾、推进地方和基层民主化治理、实现财政资源的公平分配，巴西率先于1989年在阿雷格里市实施参与式预算。政府预算决策的参与机构包括市政府、市议会、“社区关系协调办公室”“计划办公室”，分别负责编制财政预算、讨论及修改预算、收集民众意见和建议、就民众意见进行分析与论证并提出处理意见。阿雷格里市共16个区，每个区就运输与交通、教育、休闲与文化等6大议题分别召开两轮讨论会。由所在区的民众讨论决定预算投资方向及优先顺序。在各区结束小型讨论会后，每年都召开两次全民大会，分别讨论上一年预算执行情况和确定下一年财政支出与投资基本方向、优先顺序等，并选举区代表。具体流程详见图2-3。

在巴西经验的基础上，阿根廷、加拿大、印度尼西亚、南非、爱尔兰等国都进行了探索，但由于实施情况、历史、文化和体制的差异，各国实施参与式预算的模式与经验也不尽相同。如加拿大的经验表明，参与式预算的实施必须具备一定的条件，如执政左翼政党对预算负责、参与者的选择能够及时实施等；印度尼西亚的经验表明，非政府组织在参与式预算过程中的作用十分突出。南非的“妇女预算行动”激发了南非政府内部运作的性别预算实践，促进了政府官员在预算过程中对性别的关注。

21世纪初以来，我国一些地方政府在有限的范围内进行了参与式预算的探索，如今已渐成型。譬如浙江温岭市、江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市、上海闵行区、河南焦作市、四川巴中市白庙乡、安徽淮南市、广东佛山市顺德区，等等。其中，温岭市的参与式预算既注重公众参与下的预算编制、审查和监督，又兼有预算公开和预算项目选择，是我国参与式预算实践的典型。

温岭市的参与式预算起步最早，持续时间最长，探索的领域最全面，也最具有典型性和代表性。温岭的参与式预算由两大板块组成，即泽国模式和新河模式。2004年12月，泽国镇政府在筹划2005年的公共设施建设时，列出了道路、桥梁、绿化、旧城改造、环卫设施等30个需要建设的项目，共需建设资金1.36亿元，而2005年的预算支出初步安排中可用于城镇建设的资金约4000万元。为了解决这个问题，泽国镇的参与式预算由此启动。泽国镇使用随机抽选的方法，从全镇12万人口中抽取了275名参与者，在一天内经过四场民主恳谈会的小组协商和大会辩论，得出了总投资3600万元的12个城镇建设项目的排序组合。从参与者的随机抽选到民主恳谈会的讨论协商，历时5个月。

新河镇的参与式预算则采取了与泽国镇迥异的方式，社会公众自愿参加，政府邀请部分对财政预算比较敏感的各界代表，210名自愿参与和政府邀请的参与者被编成经济发展、社会事业和城镇建设三个小组，政府召开财政预算编制民主恳谈会，组织参与者小组协商和大会辩论，讨论、修改政府提交的2005年度财政预算收支方案，预算规模9000万元；随后，新河镇召开人代会，政府提交经过预算编制民主恳谈会修改后形成的年度预算草案，镇人大代表对预算草案进行审查、修改、表决；年中，镇人大召开预算执行情况民主恳谈会，公众参与者和部分人大代表对政府预算执行进行监督。整个参与式预算的过程纵贯全年。

参与式预算已经在温岭各镇、街道和部分市政府部门推广，正在持续稳步推进。镇级预算执行情况逐月公开，每季度评估绩效，年终细化编制决算报表并委托第三方评估绩效，下年初提交人代会审查。市政府部门预算编制，举行民主恳谈会公开听取社会公众意见，经修改后提交市人代会审查并表决。

在参与式预算实践中存在重视对公共投资项目的关注、对市长办公室过分依赖、缺乏对长期计划的关注等局缺陷；对参与民众民主意识及专业知识、支持性的政治财务环境等外部环境要求较高。但参与式民主模型的成功实践，通过公民与公共权威之间的对话，将公民从旁观者变成了公共管理者的主角，深化了民主实践、促进了公共管理的现代化。

五、公民自愿参与模型

1995年，维巴等人提出公民自愿参与模型，用以解释公民参与缺乏的原因。维巴认为，公民个体不参与公共决策及公共政策过程，有三个主要原因：一是由于他们缺乏资源而“不能参与”，二是由于他们缺乏参与心理而“不想参与”，三是由于缺乏动员网络，“没人要他们参与”。因此，资源、参与心理、招募网络成为公民参与的三个主要解释变量（见图2-4）。其中，资源包括时间、金钱和参与技能。维巴认为，大多数政治活动都需要时间投入；西方政治模式下，对政治候选者的贡献活动需要大量金钱才能实现；公民具备了组织与沟通能力，才会自信地进行公民参与。介入心理是指公民偏好，例如，对政治的兴趣、政治效能感、对党派的认同感、对公民参与的义务感、集体意识等。招募网络是指公民通过一定的社会动员和社会网络途径进行参与，例如政治组织、中介组织、自愿组织等。

六、社区治理模型

理查德·C．博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》通过对20世纪初期由新公共管理理论引发的行政管理职业主义取向下的美国社区治理进行反思，最终认为21世纪应是公民治理的时代，并据此构造出“社区治理”理论模型（也被称为“公民治理”理论模型）。这一模型主要探讨和分析在公民治理模式下，公民、代议者和公共服务提供者三个角色的角色定位和互动关系。在社区治理模式下，公民积极参与到公共事务决策与公共政策制定过程中；代议者作为协调人促进公民和公共事务职业者之间的有效沟通；公共服务职业者作为帮助者通过自身职业技能和专业知识为公民社区治理提供顾问。

博克斯还给出了构建公民治理模型的步骤，使其具有充分的实践价值。首先，列出地方政府提供的服务和项目，从中选取与社区公民相关的项目，因为并不是所有的项目都需要受到公民的参与和监督；第二，根据个人素质和个人能力分配每个公民委员会的服务数量和规模；第三，思考每个公民委员会在规模、任期、观点平衡和地域代表性方面的构成；第四，明确每个委员的职责，即治理主体角色及每个委员会和提供辅助的职业者的职责范围；第五，当需要同时构建和实施公民参与结构的过程和组织公民参与项目管理时，那么公民治理结构会更有效地运作。

同时，博克斯还明确给出了实施公民治理模型的五个步骤：第一，使结构正式化。执行公共事务需要向委员会分配权力和责任，委员会成员恰当地执行它；第二，培训工作人员。通过对公共事务职业者的培训，将他们从官僚主义的模型角色调整为促进公民互动的帮助型角色；第三，培训理事会成员。使公民熟悉自己的角色和责任范围，明确认识到职业人员是他们得以信赖的咨询师，既不是公民事务的控制者，也不是他们制定的不合理政策后的压力承担者；第四，解决问题。在构建公民治理的最初，应该解决关于义务和责任的问题，以保证治理过程的顺利进行，并使公民、代议者和公共事务职业者有效地进入到自己的新角色当中；第五，进行中期修改。随着治理进程发展需要变化时，管理当局应及时做好结构调整。

社区治理模型中可能存在未充分考虑和避免公民群体中的“精英集团”、公民治理议题存在的狭隘地方性和排他性、对政府功能的弱化、过多强调个人主义而导致功能给政策制定过程中滋生的个人主义等缺陷。虽然我国在建设服务型政府不能照搬博克斯的社区治理模式，但这一模式中关于公民参与的观点为我国地方治理中公民参与提供了宝贵的借鉴。

理论或模型不止于建构或反思，更重要的是考察在现实中的可行性，理性看待理论模型对学习与研究过程的辅助作用，在谨慎考虑理论模型与现实情况匹配性与适用性的情况下使用理论模型。

【案例分析】香港超时工作现象普遍，工时立法遭严重挑战

香港大多数行业长期存在长工时、无偿加班等问题。根据香港统计处资料显示，2011年香港人平均每周工作时间长达47个小时，超过65万人曾超时工作。香港工联会2012年的一项调查显示，香港雇员每周工时的中位数是46.6小时，香港公立医院医生每周平均工时为66小时，其中3%的医生一周工作100小时以上。

为了缓解各方压力，香港特别行政区于2013年4月9日宣布成立标准工时委员会（以下简称委员会），跟进于2012年发表的《标准工时政策研究报告》，希望3年内为香港工时问题定出未来方向，包括研究标准工时立法的可行性。委员会主席由行政长官梁振英委任梁智鸿医生出任，其余23名成员中除有来自劳工与工商界代表，还包括学者、政府官员等。

委员会自上台伊始就提出了明确目标——每周基本工时定在44小时左右，超时补薪不少于时薪的1.5倍。因此，2013年5月至2016年4月期间，委员会就工时议题先后举行了21次会议，并于2014年上半年举行的第一轮大型公众咨询中，举行及参与40场咨询活动。不过，对于标准工时是否应该立法，香港社会意见不一，尤其是劳资双方对立尖锐，矛盾纠葛不断。2016年4月25日，委员会宣布将围绕工时政策方向，开展为期三个月的第二阶段咨询，收集公众和相关团体的意见，供委员会随后在拟定向政府提交的报告时作参考。

【案例思考】利用公民参与模型，对香港标准工时立法过程中的公众参与进行分析。

资料来源：王子熙．香港成立委员会研究标准工时立法[N]．法制日报，2013-04-23（012）.