16 未签订第二轮土地承包合同的村民诉请确认土地承包经营权不属于人民法院受案范围

——文山市马塘镇黑末村民委土戈寨村民小组诉周晓玲土地承包经营权案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2015）文中民三终字第87号民事裁定书

2.案由：土地承包经营权纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：文山市马塘镇黑末村民委土戈寨村小组（以下简称“土戈寨村小组”）

被告（被上诉人）：周晓玲

【基本案情】

周思冲系周晓玲祖父，1982年第一轮土地承包时，周晓玲与周思冲为同一承包户，承包了原文山县马坛人民公社黑末生产大队土戈寨村的土地2人份额，并持有《农业生产责任制承包合同书》，该合同书上登记的承包户名为周思冲，承包户总人口为2人，但未登记地块名，也未登记地块的四至界限。经土戈寨村小组、周晓玲双方确认，争议地块名为“东瓜树”（又名“酸汤坟”）。1984年，因周思冲年迈无力耕种管理自己承包的土地，便带着周晓玲到亲戚何永德家居住，由何永德代为经营管理本户的承包地。后周晓玲出嫁，周思冲去世，周思冲户的承包地由何永德耕种管理至1997年，后被土戈寨村小组收回耕种。2010年周晓玲与土戈寨村小组协商要求耕种管理本户承包的“东瓜树”地块，土戈寨村小组不予退还，周晓玲于2014年5月27日向文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，仲裁委于同年9月9日作出文农仲裁〔2014〕第14号仲裁裁决书，裁决：1.争议地块由周晓玲进行经营管理。其经营管理的土地四至限为：东至王炳荣地，南至王炳荣地，西至高文荣地，北至花庄。土戈寨村小组在争议地上的本季玉米收获后，停止对争议地的一切耕种管理行为，即时把争议地块归还给周晓玲经营理。2.由土戈寨村小组与周晓玲补签延包合同书。土戈寨村小组不服仲裁裁决，向法院起诉。

【案件焦点】

1.本案是否属于人民法院受理民事案件的范围；2.若该案属于人民法院受理民事案件的范围，周晓玲要求判决确认其对位于土戈寨的争议地享有承包经营权的诉讼主张是否应当得到支持。

【法院裁判要旨】

云南省文山市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。周晓玲的祖父周思冲与亲戚何永德经平等协商后，由何永德代为耕种管理周思冲户的承包地并履行相关义务，其行为符合法律规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第（一）项规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。土戈寨村小组于1997年把周思冲户的土地收回由集体耕种的行为违反了上述规定，且土戈寨村小组收回管理后仍以周思冲户名义缴纳土地相关税费，实质上只是代周思冲户经营管理其承包土地，没有通过合法程序解除周思冲户的土地承包手续，争议地块的承包经营权仍属周思冲户。周晓玲作为周思冲户的土地承包经营权共有人，在周思冲去世后，有权继续经营管理本户内承包的土地，土戈寨村小组于1997年收回周晓玲户内的承包地归集体耕种，导致周晓玲未能办理延包手续，土戈寨村小组应当按第一轮土地承包时的实际面积和四至界限将土地继续发包给周晓玲经营管理并为其补办延包手续。故土戈寨村小组请求判决争议地块1亩土地份额归周晓玲，其余部分归土戈寨村小组所有的诉讼请求无法律事实依据，理由不充分，本院不予以支持。

文山市人民法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第九条、第二十六条第一款、第三十二条，判决如下：

驳回土戈寨村小组的诉讼请求。

土戈寨村小组持原审起诉意见提起上诉。

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。因此，土地争议仲裁裁决书发生法律效力的前提是当事人逾期不起诉，而本案中，土戈寨村小组已经在法定期限内提起了诉讼，故裁决书不再发生法律效力。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内，向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼。可见，当事人对仲裁裁决不服提起的诉讼，法院应当就双方当事人之间的原纠纷进行审理处理，本案的原纠纷即周晓玲要求确认其对双方争议的土地享有承包经营权的主张是否成立。土戈寨村小组在一审庭审时已经认可周晓玲系周思冲孙女，周思冲生前系该村小组村民，周晓玲已于2010年10月6日将其户口登记落户在土戈寨村小组，应视为该村村民。虽然土戈寨村小组主张周晓玲落户到该村小组程序违法，但该主张属另外的法律关系，本院不予审查。虽然在1982年第一轮土地承包时，周晓玲与周思冲为同一承包户承包了土戈寨村小组2人份额的土地。但因周晓玲从始至终并未对相应的承包土地进行过耕种管理。在周思冲过世后第二轮延包时，土戈寨村小组已经将双方争议的土地收回，且土戈寨村小组仍未与周晓玲签订第二轮土地承包合同书，周晓玲并未实际取得该地的承包经营权。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条的规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系纠纷提起的民事诉讼，也即是平等主体间的民事权益纠纷。本案中周晓玲与土戈寨村小组之间的纠纷，是因周晓玲未实际取得土地承包经营权而产生的纠纷，此类纠纷从双方当事人的身份关系、纠纷的内容及周晓玲提起仲裁时请求实际签订土地承包经营合同的诉求看，均不属于民事纠纷。本案虽系土戈寨村小组不服文山市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会所作的《仲裁裁决书》而提起的诉讼，但因该案本质不属于民事纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第（二）项规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。故周晓玲因未实际取得土地承包经营权与土戈寨村小组发生的争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，周晓玲应向有关行政主管部门请求解决。一审法院将该案作为民事案件进行审理，并作出实体判决，属适用法律错误，应予以纠正。

文山壮族苗族自治州中级人民法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百二十四条第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：

一、撤销文山市人民法院（2014）文马民初字第324号民事判决；

二、驳回土戈寨村小组的起诉。

【法官后语】

本案一审法院的处理结论从本质上讲并未实际解决本案的争议问题。因为依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定的内容可以得知，土地争议仲裁裁决书发生法律效力的前提是当事人逾期不起诉的，而本案中，土戈寨村小组已经在法定期限内提起了诉讼，故裁决书不再发生法律效力。而一审法院审理后的处理结论仅仅是驳回土戈寨村小组要求判决周思冲户的1亩承包地给周晓玲，其余的土地归土戈寨小组的诉讼请求。因为根据上述法律规定，土地仲裁裁决书因当事人提起诉讼即不发生法律效力，不具有强制执行力，当然不能据此认定争议地块由周晓玲进行经营管理，要求由土戈寨村民小组与周晓玲补签延包合同书。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定的内容，即当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内，向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼。因此，本案的审理要点应为双方当事人之间的原纠纷，即周晓玲要求确认其对双方争议的土地享有承包经营权的主张是否成立。

本案中，周晓玲虽然在1982年第一轮土地承包时与其祖父周思冲为同一承包户承包了土戈寨村小组2人份额的土地。但因周晓玲从始至终并未对相应的承包土地进行过耕种管理。在周思冲过世后第二轮延包时，周晓玲因外嫁他处，并未要求与土戈寨村小组签订延包合同。土戈寨村小组已经将双方争议的土地收回，自始至终未与周晓玲签订第二轮土地承包合同书。因为签订第二轮土地承包合同书属于新的承包合同关系，没有承包合同关系，周晓玲并未实际取得该争议地的承包经营权。因此，本案实质上是农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而与农村集体经济组织之间发生的纠纷。

关于农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而与农村集体经济组织之间发生的纠纷，是否属于民事纠纷的问题。对此，2005年9月1日起施行的《解释》第一条第二款已明确规定，不属于人民法院受理民事案件的范围。另外，根据《中华人民共和国民法通则》第二条规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。因此，是否属于平等民事主体之间的财产关系、人身关系，是判断能否构成民事关系的关键。在土地承包合同依法订立之前，农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间属于一种管理与被管理的关系，而非平等的民事关系。而且此时，双方当事人之间的民事法律关系尚未建立，农村集体经济组织成员依法享有的平等承包土地的权利，还只是一种高度抽象化的法律上规定的权利，在其没有经签订土地承包经营合同转化为具体的民事权利之前，不能直接成为民事诉权的请求权基础。这也是《解释》第一条第二款将此类纠纷排除在土地承包纠纷民事诉讼范围外的根本原因。

关于本案中周晓玲合法权利的救济问题，笔者认为，农村土地承包问题涉及的政策和历史因素很多，各种关系纷繁复杂，人民法院处理案件的主要依据是法律法规和相关司法解释，对于很多历史发展过程中几经变化的土地政策和法令，因其不符合现有法律法规的规定，故不能作为裁判依据。对于有关土地权属（包括承包经营权）的问题，应由相关行政职能部门进行调查后处理解决。我国《农村土地承包法》第十一条将农业、林业等行政主管部门确定为负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理、指导的主管部门，确保农村集体经济组织成员依法享有的平等承包本集体经济组织发包的农村土地的权利不被任何组织和个人剥夺和非法限制，是行政主管部门负责农村土地承包的指导职责的重中之重。如果农村集体经济组织拒绝或者怠于履行法定义务，即应启动行政执法程序予以矫正。行政权力与裁判权的性质和特点不同，决定了此类纠纷通过行政执法的方式解决更为有效、合理。很难想象人民法院通过民事判决的方式，要求一方当事人必须与另一方当事人签订土地承包经营合同，而且该合同的标的物也是无法确定的。即使抛开强迫交易、侵害自治权等考虑，判决的执行也将成为难题。因此，本案的处理过程中，二审法院在依法裁定驳回起诉的同时，也明确告知周晓玲向有关行政主管部门请求解决的救济途径。

编写人：云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院 韦祖庆