导论
应松年教授认为：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”[1]行政行为之所以最重要，是因为“关于行政行为的理论是全部行政法学理论的精髓和柱石”。[2]只有建立起科学的行政行为理论，行政法律制度才能够完善，行政司法实践才会顺利推进，依法行政乃至依法治国的方略才能够贯彻落实。行政行为研究之所以薄弱，是因为在我国对有关行政行为的概念、行政行为的成立、行政行为的效力、行政行为的原则和行政行为的历史等诸基础理论问题进行专门性、系统性研究的学者不多，相应的比较成熟的理论成果也很少，从而使我国的行政行为的内在逻辑和行政行为的理论和实践出现诸多问题。
鉴于行政行为理论的重要性和现行薄弱性，我国部分行政法学者对行政行为理论问题进行了研究，并已经取得了阶段性成果，诸如方世荣教授著的《论具体行政行为》、叶必丰教授著的《行政行为效力研究》《行政行为原理》、章志远教授著的《行政行为效力论》、金伟峰著的《无效行政行为研究》、张兆成著的《行政事实行为研究》、陈晋胜著的《行政事实行为研究》、范文舟著的《行政行为变更论》、谭剑著的《行政行为的撤销研究》、马生安著的《行政行为研究：宪政下的行政行为基本理论》、赵宏著的《法治国下的行政行为存续力》、闫尔宝著的《行政行为的性质界定与实务》等，但是有关行政行为成立理论目前鲜有研究。
行政行为成立理论涉及行政行为概念、行政行为成立和行政行为的构成要件及其相互关系等问题。尽管我国行政法学者对有关行政行为成立理论已经有过零星的研究，但是这些研究成果大多是在借鉴德国、法国等大陆法系国家行政法学的研究成果的基础上形成的，是舶来品。舶来品是特定国家、特定地区的产物，具有地方性，由于这些理论没有和我国的司法实践紧密结合，因而部分理论不符合我国行政司法的实际。舶来品还是零碎的、不系统的，加之缺乏地气，从而导致我国现有行政行为成立理论自身存在若干重大问题，如：行政行为成立要件缺乏逻辑性与系统性，相关的基本概念缺乏确定性等。这些问题使行政行为概念在理论和实践中内涵不统一，这种不统一不利于行政法价值的实现。因此，有必要对现有的行政行为成立理论进行反思，并加以科学、系统的研究，以求完善行政行为成立理论，实现我国行政行为理论为行政法律实践提供理论支撑的目的。
一、研究现状及其评价
行政行为构成要件（或要素）是行政行为成立的事实条件，这些事实有机契合叫成立，要件契合的结果构成行政行为概念。因此，行政行为成立问题主要涉及三个方面的研究内容，即行政行为概念研究、行政行为成立研究和行政行为的构成要件（或要素）研究。
对行政行为成立的研究和对行政行为概念的研究应当同步进行。“行政行为的成立要件，是指构成一个行政行为所必须的的条件，它是行政行为与非行政行为的判别标准。”[3]与行政行为的效力不同，行政行为成立是行政行为的定性问题，是个事实判断的过程，“法律行为之成立要件，谓为法律行为成立所必需之事实。如无其事实，不得认为有法律行为之存在”。[4]尽管这里是就民事法律行为的成立要件所做的阐述，作为法学通用的理论，其涵义当然适用行政行为。以此类推，行政行为的成立要件是行政行为成立所必须具备的事实。如果没有某一或某些事实，则该行政行为就不是行政行为。行政行为成立可以从性质上判断出某种行为的行政行为属性，从而使行政行为与其他行为区别开来：“决定的成立要件，是指决定某一行为成为行政决定所必须具备的条件，它是从性质上区别行政决定与其他行为或非行政决定的标准。”[5]
1.大陆法系国家和地区对行政行为成立的研究
行政行为是大陆法系行政法学的核心概念，研究行政行为成立是从大陆法系国家开始的。
法国学者将行政行为分为行政条例和行政处理，二者的成立要件不同。行政条例的有效成立要件包括制定的主体法定性、制定的程序的法定性和具有一定的法律效果[6]，即行政条例的成立要件包括主体要件、程序要件和法律效果要件。法国的行政处理相当于我国的具体行政行为。在法国，“行政处理只能由有权限的行政机关，采取符合法律规定的程序和形式才能成立”。[7]按照王名扬教授的定义，法国行政处理的成立要件包括行政权和法律规定的程序和形式两个要件。
德国行政法学者是从行政行为的外部特征来研究行政行为成立的。从哈特穆特·毛雷尔教授的《行政法学总论》一书中有关行政行为的特征（处理行为、主权性、具体事件的处理、行政机关、外部直接法律后果）可以看出，德国的行政行为成立包括法律后果要素（处理行为）、公权力（主权性）、行政主体（行政机关）三要素。[8]我国于安教授在1999年发表的《德国法上行政行为的构成》一文中根据德国《联邦行政程序法》的规定，结合德国法院的有关判决认为，德国的行政行为的构成要件包括具体性要素、处理性要素、效力外部性要素、高权、当局和公法领域要素。[9]
从现有的资料来看，最早直接对行政行为成立进行研究的是日本行政法学者和田英夫教授。和田英夫教授在1968年所著的《现代行政法》一书中首先把行政行为分为法律行政行为和准法律行政行为：“行政行为也被划分为法律行为的行政行为和准法律行为的行政行为。前者以行政权主体——行为者积极的效果意思表示为要素，具有一定的法律效果，而后者，不具有上述效果意思，只以单一的判断、认识、观念等受动的精神作用为要素，其效果实体，只通过法规而产生。”[10]“准法律行为的行政行为，包括：确认行为、公证行为、通知行为和受理行为。”[11]和田英夫教授对法律行政行为的成立要件作出这样的阐述：“行政行为要完全而有效地成立，第一，需要具备行政法规所规定的各项条件（主体、内容、手续、形式等），而且整体上必须符合公益。所以，在内部，只有行政行为的意思决定，而在外形观念上，没有行政行为的外部表现，那么行政行为便不能成立。”[12]因此，和田英夫教授眼里的法律行政行为成立要件主要指的是意思表示要件，而准法律行政行为成立的要件主要是法律效果。日本著名行政法学教授室井力认为，日本的行政行为成立标志有四：行政行为是行政府（亦称行政机关）的行为，是对外部实施的法律行为，是公权力行使的行为，是赋予具体规范的行为。[13]按照室井力教授的界定，日本的行政行为成立要件应该包括主体要件、意思表示要件、权力要件和法律后果要件。
我国台湾地区以德国为蓝本建立起来的行政行为被称为行政处分。翁岳生教授认为，台湾地区的行政处分包括下列要素：行政机关的行为、直接发生法律效果的行为、公法行为、单方行为、外部行为、针对特定具体事件的行为。[14]这样的认定实质上是借鉴德国的行政行为成立理论的结果。林腾鹞教授则把行政行为（行政处分）成立称为形式合法性。他认为行政行为形式的合法性包括三个要件，即行政处分之机关应有管辖权、作成之行政处分应符合规定程序和作成之行政处分应符合规定方式。[15]从林教授的观点看，行政行为成立应该包括权力要件和程序要件。涂怀莹教授认为，行政处分的成立要件包括一般要件、特别要件和附属要件。所谓行政行为成立的一般要件是指某种行为成立行政行为时所必不可少的共同要件，是该行为成立行政行为的前提条件；所谓行政行为成立特别要件，是指某一行为成为行政行为除须具备一般成立要素外，还需具备特殊要素。一般要件包括主观要件和客观要件。特别要件包括形式要件和程序要件。附属要件包括告知和受领二要件。[16]
2.我国大陆行政法学者对行政行为成立的研究
我国大陆行政法学者对行政行为成立的研究大体分为两个阶段，即借鉴阶段和反思阶段。
（1）我国行政行为成立理论对德国理论的借鉴
我国行政法学研究起步比较晚，在行政行为理论初创时期，我国行政行为成立理论大都是在借鉴我国台湾地区，进而借鉴德国行政法学理论建立起来的。由于对行政行为的范围有不同的认识，学者们从不同的角度阐释行政行为成立理论。
第一，从行政法律行为的角度阐述行政行为成立。
从这一角度阐释行政行为成立是将行政行为等同于行政法律行为来进行的。我国大陆行政法学者最早研究行政行为成立的应该是北京大学的姜明安教授，他在1986年出版的《行政法学概论》一书中认为，“行政行为的成立要件是指法律要求行政机关成立时必须遵守的条件。行政机关的行为只有遵守了这些条件，才是有效的，或者说才能成立。否则该行为是无效的行为或可被撤销的行为”。姜教授将行政行为成立要件分为一般要件和特别要件，一般要件是法律对所有行政行为的普遍要求，特别要件是法律对个别行政行为的特殊要件。行政行为成立的一般要件包括行政机关合法，行为在行政机关的职权范围之内，行为内容合法、适当、明确，行为为行政机关的真实意思表示，符合法定程序，符合法定形式六要件。[17]
张焕光教授和胡建淼教授在1989年主编的《行政法学原理》一书中认为，行政行为要素是指构成每个行政行为的必备“零件”，行政行为这架“机器”就是由这些“零件”配置而成的。行政行为主要由五大要素构成，即主体要素、客体要素、内容要素、形式要素和依据要素。[18]后来，胡建淼教授在其专著《行政法学》一书中对行政行为成立要件进行了总结，他认为行政行为的构成要素包括主体要素、对象要素、内容要素、形式要素和依据要素。[19]
应松年教授认为行政行为成立包括三个基本要素，即是行政机关的行为，是行政管理的行为，是法律行为。[20]其在1996年出版的《行政法学》一书中总结认为行政行为的要素包括主体要素、职能要素、法律要素。[21]
在张尚鷟主编1991年版的《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》一书中，有学者认为行政行为包含主体、权力和法律三个要素。[22]方世荣教授在其主编的《行政法与行政诉讼法》一书中认为，行政行为构成要件包括主体要件、行政权要件、法律效果要件和意思表示要件。[23]还有学者认为：“行政行为必须同时具备三个要件：（1）行政机关（或受委托者）的行为；（2）在进行行政管理活动中的行为；（3）直接产生法律效果的行为。”[24]马怀德教授主编的1997年版《中国行政法学》一书中认为行政行为成立要件包括意思表示、行政行为的对象、时间和条件要件。[25]沈开举教授认为行政行为成立包括主体要件、客观方面要件、主观方面要件、法律效果要件。[26]
第二，从具体行政行为角度阐述行政行为成立。
从具体行政行为角度阐释行政行为成立的是将行政行为等同于具体行政（法律）行为。对行政行为成立进行专门研究，并强调行政行为成立与合法行政行为成立不同的是方世荣教授。他认为：“具体行政行为的成立要件是要划分具体行政行为与非具体行政行为的界限，其着眼点在于：决定某一行为是否为具体行政行为，这是一个法律属性判断问题；而合法具体行政行为的成立要件则是要划分合法具体行政行为与违法具体行政行为的界限，其着眼点在于：决定某一具体行政行为是否符合法律的规定而发生应有的效力，这是一个法律价值判断问题。可见前者是第一层次的要件，后者是第二层次的要件，后者要以前者成立为前提。违法具体行政行为是因违反法律规定而后被认定无效，仍属具体行政行为，具有具体行政行为的特性。非具体行政行为因不是具体行政行为而始终无行政法上的效力，其根本不具有具体行政行为的特性。因而我们不能只从都不应具有行政法效力这一角度来看待两者的共性，以为没有区分两者的实际意义。”“具体行政行为的成立要件旨在把握具体行政行为诸本质要素，缺乏这些要素则在性质上根本不属于具体行政行为，也谈不上是瑕疵具体行政行为。”“具体行政行为的成立要件包括行政主体、行政主体的意思表示、行政主体运用行政职权或职责的客观行为和行为有能强制性导致直接产生、变更、消灭行政法律关系的功能这四个方面，以上四个要件同时具备则为具体行政行为，缺乏其中之一则为非具体行政行为。”[27]
付士成教授认为具体行政行为的成立条件包括主体条件、意思表示及其内容和形式条件、权力条件、功能和对象条件。[28]章志远教授在其《行政行为概念之科学界定》一文中认为，我国的行政行为应该界定为具体行政行为，行政行为的成立要件应该包括行政权能要件、行政职权和行政职责要件、直接性要件和外部法律后果要件。胡锦光教授等认为行政行为成立包括行政主体要素、行政权要素、直接法律效果要素和针对具体事项或事实的行为，其目标是针对具体事项或事实的行为。[29]
第三，将抽象行政行为和具体行政行为的成立分开进行研究。
有学者将行政行为的成立分为行政立法行为的成立要件、其他抽象行政行为的成立要件和具体行政行为的成立要件。行政立法行为的成立要件包括经享有相应行政立法权的行政机关讨论决定、经行政首长签署和公开发布三要件；其他抽象行政行为的成立要件包括行政首长签署和公开发布要件；具体行政行为的成立要件包括行政主体作出行政决定、行政决定已经送达行政相对人和行政决定文书已为行政相对人受领。行政行为必须具备以上成立要件，才能正式对外发生法律效力，否则该行为不成立。[30]
这一阶段的有关行政行为成立的理论，大都是直接或间接在借鉴德国行政行为理论基础上形成的。这些理论大多认为行政行为成立包括主体要素、行政权（能）要素、意思表示要素和法律后果要素，并且诸要素需要同时具备，缺一不可。
（2）对行政行为成立理论的反思阶段
从2003年起，行政法学界重新掀起研究行政行为成立的高潮，这些研究不再是对传统行政行为成立理论的简单阐述，而是对行政行为成立理论的大胆质疑并进而提出了自己的见解。
第一，法律结果唯一要素说。柳砚涛教授在《行政行为构成要素之探讨》认为，实证法规定中对主体要素的表述存有瑕疵，为完善行政主体理论，应明确个人的行政主体地位。随着给付行政模式的展开和非权力行政领域的出现，权力不再是行政行为的当然要素。意思表示是行政行为合法与有效要件，但不是行政行为的成立要件。结果要素是行政行为最主要的构成要素，为保障相对人合法权益，结果要素的涵义将变得更加宽泛。在这里，柳教授否定了行政行为成立的意思要素和权力要素，只以结果要素作为行政行为成立的唯一要素。[31]
此外，张娟老师将行政行为成立的要素仅限于行政主体要素和行政权要素。[32]燕善敏老师也认为行政行为成立包括两个要素，即行政权能要素和权力要素[33]，她将主体要素、意思表示要素和法律后果要素排除在行政行为成立要件之外。侯宇老师认为，行政行为的成立要件仅限于行政职能的存在和公法上的意思表示，排除了其他行政行为成立要素。[34]
这一阶段的研究的最大特点是开始对传统观点进行了反思，强调传统行政行为成立理论的不足，或多或少地否定传统行政行为成立中的要素，使行政行为成立理论更切合中国的实际。但是，这一阶段的研究还是没有找到行政行为成立的意义所在，对中国行政法律实践分析得不透，并且自身难以成体系，缺乏说服力，因此并没有引起行政法学界的足够重视。
上述有关行政行为及其成立的研究促使了一系列行政法律、法规的产生，指引着司法实践，对我国行政法治的实现具有不可或缺的意义。但是，基于特定的历史条件和行政法学初创的稚嫩，行政行为及其成立理论尚存在着诸多不足、悖论和缺憾。
1.现行行政行为成立理论不利于指导我国的行政法律实践
诸多行政法学者在建构行政行为成立理论时，大都是从我国台湾地区借鉴过来的，而台湾地区的行政行为成立理论是从日本、德国借鉴过来的，属于典型的德国式的行政行为成立理论，因此我国的行政行为成立理论也属于德国式行政行为成立理论。按照德国行政行为成立理论，行政行为成立指的是具体行政行为，行政行为成立的要素包括具体性要素、处理性要素、效力外部性要素、高权、当局和公法领域要素。[35]因此学者们就认为主体要素、行政权要素、意思要素、法律后果（效果）要素是行政行为成立的当然要素。
非常遗憾的是，我国的行政法学者们在借鉴德国行政行为成立理论时并没有深入研究我国人民的语言习惯和我国行政法律实践，忽视了我国的法律文化和法律制度背景不同于德国的法律文化和法律制度背景，错误地将德国的具体行政行为成立要件等同于我国的行政行为成立要件。“由于对德国行政法上行政处分概念之形成、发展脉络以及其与民事法律行为之传承关系的缺乏了解，我国行政法在借鉴行政处分概念以建构具体行政行为概念的过程中，呈现出一种‘知其然、而不知其所以然’的混沌状态。许多学者往往从各自所欲的立场出发，‘创造、发明’形式各异的法律行为理论、行政行为理论，忽视了对学术传统的继受。”[36]上述观点作为一个民法学者对行政法学界的批评可谓中肯，也应当引起我国行政法学界的高度重视。
随着我国对人权保护强度的提高，对行政权制约和监督的要求也越来越严格。我国现实司法实践不仅要求对行政管理行为进行监督，还要求对行政服务行为进行监督；不仅要求对行政法律行为实施监督，还要求对行政事实行为、准行政行为实施监督；不仅要对行政权行使的结果要进行监督，更需要对行政权行使的前提和过程进行监督。用现行的行政行为成立理论指导行政法律实践时，会导致某些行为的行政属性不清，从而给我国的行政司法实践带来不应有的混乱。
2.比较方法的不彻底性
我国行政行为成立理论是在比较德国、法国等大陆法系国家相关理论基础上，借鉴以德国为主的大陆法系（法国、德国、日本、我国台湾地区）的行政行为成立理论的基础上建立起来的。德国行政行为成立理论是根据德国的民事法律行为理论和德国的政治、文化、法律背景形成的。我国学者在比较、借鉴德国式行政行为成立时只注重其行政行为成立理论的成熟性，忽视了把德国、法国等国家和地区的特殊的政治背景、文化背景和我国的政治文化进行比较，从而导致我国现有的行政行为成立理论难接我国的地气。比较方法上的不彻底性使我国现有的行政行为成立理论难以指导我国的行政司法实践。
3.将行政行为成立混同于行政行为生效
行政行为成立决定了某一行为的行政性质，其着眼点在于确定某一行政行为是否已经存在，即确定某一行为是行政行为而非民事、犯罪等其他行为，因而是行为的定性问题。行政行为生效是已经成立的行政行为是否有效力，是一法律价值判断问题，其着眼于某行政行为是否符合法律的规定和法的精神，是行政行为的定量问题。定性是定量的前提，定量是定性的深化。因此，行政行为成立是行政行为生效的前提，行政行为生效是在行政行为成立前提下对行政行为的进一步考量，二者不属于同一层面的法律术语。但是，现行的行政行为成立理论大多把二者混同。如前文所述姜明安教授在《行政法学概论》一书中有关行政行为成立要件的阐述以及王青云、池玉收在《行政法律行为》一书中有关行政行为成立理论的阐述就将行政行为生效要件作为行政行为成立的要件混同。
4.将行政责任要件和行政行为成立要件混为一谈
行政行为成立要件是指行政行为成立时所必须具备的事实条件，该事实条件的存在与否能够使人们判断出该行为是行政行为还是民事行为或其他行为。行政责任要件指的是已经成立行政行为，由于该行为违法（或犯罪），或他人认为它违法（或犯罪）而应该由行政行为主体承担责任的条件。行政行为成立是行政行为违法或行政侵权进而承担行政责任的前提条件，行政责任是行政行为成立（并行政违法或行政侵权）的后果。行政行为成立是作出行政行为的过程，行政责任是行政行为完成后的结果，二者处于行为的不同阶段。行政行为成立不一定要承担行政责任，承担行政责任不仅要行政行为成立，还要求成立的行政行为存在违法或侵权，二者不能混同。遗憾的是，现行的行政行为成立理论却将行政责任要件和行政行为成立要件混为一谈。
5.将具体行政行为和行政法律行为混为一谈
在我国，行政法律行为即包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，二者是包含和被包含的关系，其范围不同是不言而喻的。但是学者们在研究行政行为时常常将具体行政行为成立的要件当作行政法律行为的要件来处理。如叶必丰教授曾在其2003年著的《行政法学》一书中明确地指出行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表示行为的存在是行政决定（即具体行政行为）成立的四要件[37]，但是在1999年版姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中叶教授却将其作为行政法律行为的成立要件。[38]当然这可能是基于教材编写的特殊需要，但是我认为这种“特殊”是不可迁就的。好在叶教授在2005年版的该书第二版将其改正过来[39]，将上述四要件恢复到作为具体行政行为成立的要件。
鉴于现行行政法学研究中出现的这些问题与不足，本书在结合中国行政行为尚未完全定性，没有形成统一概念的前提下，在服务行政理念的确立和强调人权保障的形势下，结合中国的司法实践，对行政行为成立理论进行系统反思与重构，力求使行政行为成立理论系统化、中国化。
二、研究意义
对行政行为成立进行研究具有重要的理论意义和实践意义：
行政诉讼是民告官的诉讼，其理论基础在于权力制约，也就是以司法权制约行政权。行政权的运行或应该运行而不运行的行为是行政行为，行政诉讼在于通过司法机关对行政行为的监督，确保行政权严格按照法律规定的权限、程序进行运行，对违法的行政行为予以救济与惩处。行政行为是行政诉讼制度的核心与关键，只有确定了行政行为的范围，才能确定行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》自1989年颁布以来，需要修改的地方应该很多，但关于行政诉讼受案范围问题一直是行政法学界和行政法治实践关注的问题，特别是扩大行政诉讼受案范围历来是行政诉讼法修改的重中之重。[40]通过行政行为成立研究，使得我国行政行为契合我国的行政诉讼实践，为行政诉讼法的修改奠定理论基础。
基于强化人权保障的现实需要，本书根据权力制约理论和我国行政法治建设的需要提出在法学理论上确定广义上的行政行为范畴，并根据广义行政行为的需要，重构了我国行政行为成立理论，使我国行政行为成立理论与行政行为实践相契合，解决了长期困扰我国行政法学界行政行为成立与行政行为内容相悖的行政法学理论问题，矫正了行政行为理论的错误，完善行政行为成立理论，促进了行政法学学科的发展。
重建行政行为成立理论、建立广义上的行政行为不仅是构筑科学的行政行为理论体系的前提，更是行政执法和司法审查以及行政相对人守法等司法实践的迫切需要：为行政机关执法机关提供一个简单的判断标准，有利于行政执法人员依法行政；为法院受案、审理行政案件，并就不同的行为适用不同的程序、确立审理重点作出判断，为行政相对人守法、保障自己的合法权益提供理论指导和技术操作。
三、研究方法
本书中运用了价值分析法、实证分析法、社会分析方法和比较法等。
价值分析方法指的是根据法律终极价值目标来探讨法律问题，从而为人类社会提供一套用以构建理想的法律图景的价值尺度和标准。以这些价值尺度和标准为批判、改进和完善法律现实找到一个完满的参照系。价值分析方法对于填补司法实践中实在法的空白以及纠正实在法的错误具有重要意义。本书以法的人权价值为终极目标，以权力制约为手段，以服务行政为现状，以行政法治为基础，主张建立广义上的行政行为概念，并根据行政行为的内容重构行政行为成立理论，从而为我国行政法律实践提供理论支撑。
实证分析方法把法律视为一个独立的、自治的系统，根据法律体系内严密的逻辑结构，致力于维护法律体系内部的逻辑一致性，突出强调法学的科学性。实证分析方法追求法学的科学化，使人们能够按照正常的逻辑思维把法律运用于法律实践中。本书运用实证分析的方法，拷问传统行政行为成立理论下的行政行为概念的系统性、用语的准确性，通过重构行政行为成立理论使行政行为概念符合系统性、用语准确性的逻辑要求。
社会分析方法通过法律的动态过程，即法的实际运行、法的实际效力、法的实际作用来研究法学。与传统的社会分析方法不同的是，我在本书中不满足和拘泥于法条演绎，而是根据法律实践中服务行政的出现和行政行为方式的变化，基于行政法治的要求确定人权的法律首要价值，剔除行政行为成立的主体要素，确立行政权是行政行为成立一般要件，把意思表示和法律后果作为行政行为成立的特殊要件，进而重构我国的行政行为成立理论。重构的行政行为成立理论确定了广义上的行政行为概念，能够为我国行政诉讼法的修改提供理论上的依据，能够为我国行政法治实践提供理论指导。
比较方法在法学研究中指的是通过对不同国家和地区、不同时期的各种法律制度进行比较，通过分析、评价，找出其优点与不足。在对不同国家和地区、不同时期的各种法律制度吸取精华剔除糟粕的基础上，立足实际，建立适应性的法律制度。比较方法通过借鉴已有的成功经验建立本国的法律制度，便宜易行，历来为法学研究者重视。由于我国行政法学建立的时间较短，比较方法一直为我国行政法学界重视。可以说，我国现行的行政法律制度基本上是通过比较的方法，在借鉴大陆法系和英美法系的成功经验的基础上建立起来的。本书通过对德国、法国的行政行为成立理论和我国的相应的理论进行比较，推导出我国行政行为成立理论中的悖论，并在此基础上根据我国的行政法律实践，吸取德国、法国的行政行为成立理论的成功经验，建立我国的行政行为成立理论。
四、本书的创新
人权保障的强化是世界范围内法治的总趋势，更是我国社会的现实需要。随着以人为本理念的落实，保障人权成为我国法律的制定和实施所追求的首要价值目标。提供生存照顾和生活便利是行政主体对行政相对人应尽的义务的理念，是人权首要价值在行政法学中的具体表现。本书通过对行政行为概念的法哲学分析，提出行政行为概念理论和实践应该实现内在价值和外在形式的统一，以满足人权价值保障的需要。为此，要重构行政行为成立理论，确定广义上的行政行为概念。
行政行为成立的概念应当界定为行政行为诸事实要素的契合。为了实现行政行为的社会价值，必须将行政行为付诸行政法律实践中。但是，行政行为是一个抽象的概念，在现实生活中形式各异，把它从诸多的行为中区别出来并非容易之事。为此，学者们根据行政行为的社会价值要求，建立起行政行为成立理论，将行政行为的内容分解为若干要素。凭借这些要素，人们便能从现实生活中的行为中识别出行政行为。故行政行为的内容决定着行政行为的要素，要素反过来成为判断行政行为的“行政”属性的标志，要素的独立与组合能够将行政行为与其他行政行为区别开来。行政行为成立理论的价值在于它能够明确现实生活中的某种行为是否是行政行为，为执法者、司法者和守法者提供一个科学的判断标准，以便于行政执法、行政司法和行政守法。本书揭示出了行政行为的内容和行政行为成立要素的正当关系。
本书根据传统行政行为成立要件在行政行为成立中的地位和作用，将行政行为成立分为一般要件和特殊要件。一般要件与行政行为是等值的，能够将行政行为从行政组织的诸多行为中识别出来。在行政行为成立的诸要件中，行政权与行政行为是等值的，它能够从行政机关的宪政行为、行政行为、民事行为、犯罪行为中将行政行为识别出来。行政权决定着行政行为主体的“行政”性质，决定着行政行为的意思要素的性质，决定着行政行为的法律效果的性质，是行政行为成立必不可少的要件，是一般要件。特殊要件指的是特殊行政行为成立时所具备的要素。特殊要件不能独立判断出某种行为的“行政”属性，需要与一般成立要素结合起来才能起到判断作用。在行政行为成立的诸要素中，意思要素和法律效果要素不能独立作为判断某种行政行为的属性，只有与行政权要素相结合，才能判断出某种行为的行政行为属性。意思要素和法律效果分别是行政事实行为和准行政行为成立的要件，是特殊要件。这样，意思要素是抽象行政行为、行政指导行为、行政计划（规划）、行政承诺、行政公证行为、行政登记等行为成立的特殊要件，法律效果是行政不作为、违法行政行为、行政强制执行成立的特殊要件。该理论从而解决了我国行政法学理论和实践中对这些行为的行政行为属性怀疑的问题。
将行政主体作为行政行为成立的主体是受犯罪构成理论和受民事法律行为成立理论的影响所致，是行政法学者对行政行为成立的错误理解以及对成立要件和责任要件的混淆所致。随着主体是法律行为成立要件理论的衰落，以及对行政行为成立“要件”的准确认识和对成立要件与责任要件的区别深刻认识，本书认为行政主体不再是行政行为成立的要素，因为行政主体不能决定行为的行政性质，行政机关行为的行政性是由行为的性质决定的。行政主体存在的意义在于它是行政主体承担责任的要件。
我国的准行政行为实质上指的是准行政法律行为，是指和行政法律行为相比，缺乏法律效果要素的行为。“准”是“相似”的意思，相似是以不属于相似的对象为前提，因此准行政行为不属于行政（法律）行为，这是准行政行为的根本性质。准行政行为一般都是行为的预备性、中间性、阶段性行为，这些行为包括抽象行政行为、行政指导行为、行政计划（规划）、行政承诺、行政公证行为、行政登记、行政通知（公告）等。行政事实行为是与行政法律行为相对应的行政法学概念。事实行为的核心是意思要素的存在与否。从法理上讲，行政事实行为是不含有意志要素或意志要素与法律后果不一致的行为。行政事实行为一般指的是产生一定法律效果的行为。