3.1 LTCA的立法规范
人类在生命周期的老年阶段会有很大概率发生日常生活能力的减弱与生理心理功能障碍的现象，同时在生命周期其他阶段也会有意外风险产生的残疾，因此从人权角度，对这部分残疾和失能的脆弱人群通过颁布相关法律来保障其生存，给予他们生活援助和应有的尊重是人类社会文明进步的一个标志。在法律上，可以从一般性立法（或综合法）中开辟或融入相关内容，也可以建立针对脆弱人群的专门性法律，或两种法律形式的结合。具体到长期护理相关法律方面，作为与保险制度不同的模式，实施长期护理津贴制度的国家基本上都有各自的法律规范。
3.1.1 以税收为基础的长期护理津贴法律的渊源与发展
在OECD所有成员国内，长期护理制度都由特定的法律奠定基础。对于大多数成员国而言，至少有一项全国性的立法规定国民的长期护理标准。有些国家甚至从国家和地区两个层次制定了多项法律。无论是以救助特定人群为目标的长期护理津贴，还是普遍覆盖的追求全民福利的长期护理津贴，其法律轨迹和现实制度都具有相似的时代特征。从宏观意义上看，按照郑功成教授对社会保障发展阶段的基本划分，以制度化程度或政府的介入作为依据，社会保障的具体实践可以被划分为慈善事业时代或前社会保障阶段、济贫制度形成和发展阶段、现代化社会保障阶段这三大部分。[64]从微观意义上看，长期护理津贴制度的法律发展也经历了无法律约束的宗教慈善组织提供照护活动、济贫立法后的机构护理救济安置、政府对长期护理去机构化的政策倡导、正式长期护理津贴制度立法下传统机构护理向社区责任与非正式护理多方合作的推进转型这四个阶段。
在进入制度型的长期护理法律之前，大部分国家都出现过零散的、临时的、自组织的照顾救助行为，由于国家生产能力落后财富缺少，有护理需求的人只有依靠教会慈善组织基于教义的行善而自发开展的施医助药、照顾救助行为；在宗教组织无法承担护理救济任务时，西方国家也会施予有限的照顾救助，如公元6世纪末罗马城邦就对失能者以市政当局公款购买的谷物进行无偿供给。但这种非常态的恩赐举措并没有法律约束，通常是政府通过极其有限的实物在国内具有较大规模的城镇实施，因而并非津贴制度的开始。
1601年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，这使英国成为全世界最先实施制度化济贫政策的国家。该法不仅是社会保障发展史上的里程碑，也是使长期照顾活动进入正式化体系运作的法律保障。因此，英国不仅成为社会救助制度的发源国，也成为老年人长期护理制度的发源地，对其他国家的政策发展方向也产生了极大的影响，代表着OECD国家老年人长期护理政策的演化路径——从机构护理向去机构化的社区护理发展。[65]《伊丽莎白济贫法》要求在地方上建立征税行政机构，为丧失劳动能力的人如老人、患病者和贫困者进行实物资助和医疗救济，建设收容场所，具有福利救助和财政补贴的性质。在1723年后英国要求各地建立救贫院，实行院内救济，并根据救济对象的工作能力同时实施院外救济。不过，随着工业革命在19世纪初带动的城市化与工业化发展，济贫费用日益增长，给财政增添了巨大负担，不得不修正《伊丽莎白济贫法》。1834年，“新济贫法”顺势而生，一方面停止了院外救济，对失能者和贫困人群实行彻底的院内救济即机构式照护；另一方面雇用经过专业训练的工作者在机构内提供集中化的服务，这就是长期护理制度的雏形。虽然消除了院外救济致使老残病弱者被变相地封闭在院舍机构内，缺乏人道和选择自由，救济的受助条件也非常苛刻，但新济贫法采取的是政府强制原则，使民间组织的慈善事业上升到了由政府推行救济的国家责任层面，在一定程度上实现了社会秩序的安定，推进了国家承担长期护理财政来源的历史进程。在英国之后，亦有很多欧洲国家纷纷效仿，如瑞典于1763年颁布了《济贫法》，并在1871年将老年人确定为限定的救济对象。[66]另外，这个时期欧洲各国政府受到费边社会主义思想的影响，也开始注意到慈善组织在老年人护理救济中的作用，从而通过对自愿团队的资金补助让慈善事业发挥了一定的社会功能。
在向长期护理津贴制度正式立法的过渡中，OECD国家出现“去机构化”的趋势。所谓“去机构化”，即欧美国家从20世纪伊始针对院舍机构在护理救济中暴露出的诸多非人性化问题，积极展开批评与讨论，并寻求可能的解决方法或应对措施的实践活动。[67]此趋势正是由于原先机构化的护理服务出现了众多弊端，使被救济者不得不与熟悉环境、亲密关系分离。但去机构化也并非对机构护理行为的全面否定，而是在弱化院舍的同时强调机构护理与社区和家庭服务的结合。例如，英国在20世纪50年代出现以社区提供护理保护为主的“从机构到社区”趋势，日益增多的老弱照顾项目在社区中兴起，提倡关闭精神病院。至60年代，对社区照顾的倡导已正式作为政府的政策得到推广，表现为1963年颁布《社区照顾卫生福利白皮书》，倡导地方政府实行社区照顾，将老年人、身体及精神障碍者、妇女列为社区照顾对象，强调地方政府和志愿组织应成为社区照顾活动中的重要角色，将老年人和精神障碍者安置在家中或社区内较为有益。[68]同时期北欧国家已经进行全国普遍性的长期护理服务规划，如丹麦政府于1958年为老年人提供居家护理服务进行立法规范，在1972年颁布《社会服务法案》强调政府在提供老年人长期护理中的责任；瑞典则在1964年引入政府对居家护理给予补贴的政策，并发扬就地安养的理念，将居家护理中家庭成员或志愿者的护理责任更多地转移给了各地政府，70年代末期，瑞典的公共居家护理提供规模已达到经济危机前的顶峰。
20世纪80年代，英国发布《格里菲斯报告》（Griffiths Report）[69]，将提供社区服务划为地方政府的责任，地方政府应确保作为社区保护对象的老年人、残疾人能够享受相适的生活，对他们的居住状况展开调查，并充分体现政府的计划、整合和购买社会服务的功能。同时，鼓励非正式护理系统和私人长期护理的发展，负责培训社区护理工作者队伍。地方政府责任的加大，导致中央政府的政策目的变成尽可能地减少财政支出、交由地方政府甚至私人组织进行随意性较大的运作，扭曲了长期护理津贴制度的本质。直到1998年，英国工党政府颁布了现代化社会服务计划（The Plan for Modernizing Social Services），第一次完整地阐明社会服务和原先社区护理政策在现实中暴露出的缺点，并于2000年通过了《护理标准法》（The Care Standard Act），进一步规范了政府与社会服务部门、志愿组织、医疗机构和私人提供商之间的管理和合作关系，建立政府和社区及民间服务组织的合作协议，并直接提供资金补助，加强护理基金筹集结构。[70]这就使长期护理服务变成了一种由政府、非营利组织、私人部门、家庭成员等非正式护理者共同合作的现代化法律保障制度，虽然是多方部门合作提供护理服务，但非正式护理者、非营利部门和社区组织的主要费用支出依然是政府的财政责任。资金和服务得到了整合，服务可以由政府购买，也可以通过给付津贴的方式交由服务使用者购买。同时，从20世纪90年代开始，OECD很多成员国纷纷建立起有关长期护理津贴方面的正式法律，在多方合作、共同承担、混合服务的基础上，不仅规范了各国长期护理津贴制度的秩序，界定了目标人群和具体细节，也适应了各国差异性的服务需求特征。综上，体现国家财政责任的长期护理津贴立法渊源及其发展线索就清晰地展示出来了（见表3-1）。
表3-1 英国长期护理津贴制度的发展阶段
3.1.2 OECD国家长期护理津贴代表性法律
在OECD实施长期护理津贴制度的国家中，法律的设计体现为明确的长期护理独立法律和在综合法中涵括长期护理津贴条文的非独立法律两种形式。前者又可分解为中央（联邦）层级的法律和地方（省级）性质的法律，后者则大多穿插在中央（联邦）立法、卫生法和政府的长期工作计划报告中。同时，法律框架也存在条文的宽泛与详细之分，部分OECD国家亦在考虑将分散在地方层面的琐碎管理规则上升至中央的立法规范。
奥地利的长期护理津贴法律建设最具有代表性，经历由原先被划分为联邦和州两级法律，逐步向整合性的长期护理津贴法律完善的过程迈进。联邦法律覆盖近90%的社会保障养老金体制下的人群，州法律覆盖了剩下的10%。1993年1月，奥地利在《联邦长期护理补贴法案》中修改了与当时长期护理政策不一致的条文，议会批准后落实了一整套国家长期护理津贴法案。同年3月，联邦政府和州级政府之间达成协议，并于1994年1月1日正式实施整合联邦和州两级法案的《长期护理津贴法案》。[71]从此，奥地利长期护理津贴得到了法律的保证。具体来说，奥地利《长期护理津贴法案》是对那些有资格获得长期护理法定权利的目标人群赋予现金津贴的保证，有资格者购买正式服务亦可，依据自身偏好选择其他服务形式亦可，支付给非正式护理员亦可，但其所选方式应在相应的服务目录规范中。法律认定津贴的形式旨在最大程度地保护使用者的活动自由与自主决定权，也旨在减轻非正式护理员的身心压力与资金负担。将长期护理津贴模式制度化，奥地利的失能者既可以获得尽可能长久地留在家中接受合适服务的保障，在有必要时也可以及时转移到机构接受服务。同时，津贴模式孕育的需求及现金购买力也为地区服务发展注入活力，[72]提升了服务质量。
瑞典议会早在1913年颁布了《国民普遍年金保险法》，失能的老年人，以及65岁及以上、居住在瑞典或在瑞典工作一年以上的公民都有权利享受普遍性老年津贴。关于长期护理津贴的具体规定更多体现在《社会服务法》中，该法的目标对象是所有公民（此外，瑞典还有保障病弱者的《健康服务法》和针对失能者的《残疾人保障法》）。《社会服务法》规定所有人群都有获得合理生活标准的权利，并对65岁以上丧失日常生活活动能力的老年人，由市政当局承担需求调查和津贴给付，但真正的长期护理服务选择决定权依然在老年人自己手中。尽管瑞典政府在长期护理津贴方面的一般性责任范围被《社会服务法》所限定，但各区域的市政当局还是有相当大的自由裁量权来决定当地的资格标准、津贴水平和服务组合（包括对家庭护理、机构护理和交通服务的组合），也能够自由选择公共或私人提供的方式，不过在瑞典大部分城市主要采取公共提供的方式。[73]因此，瑞典关于长期护理津贴的法律是被涵括在综合法中的非独立设置。
芬兰有关失能者长期护理和康复的法律原则被设置在《患病者地位与权利法案》（Act on the Status and Rights of Patients）中。作为芬兰社会事务和卫生部颁布的全国性法律，该法案保障着老年人最大限度的活动自由和尽可能享受优质的护理服务，强调了所有老年人生活质量保障、独立能力和自我决定权的重要性。[74]挪威的长期护理部门本身即作为扩展社会福利系统的一部分，《市政健康护理法案》和《社会服务法案》对长期护理津贴作出了规定。一方面，健康护理和社会服务以无偿和高津贴水平的形式提供给所有有需要的公民；另一方面，融资和长期护理服务的提供责任被规定在市政层级。[75]挪威的这些综合法案对长期护理津贴制度的安排，整体规范了长期护理服务的应用、资金提供和责任权限。
在加拿大，其国内的医疗保险公费项目归属于加拿大卫生法的管理范畴，而长期护理津贴领域则不被卫生法下的保险类项目所规制，按照联邦立法，津贴款项与护理服务设置被放在地方各级主管机关出台的政策中。采取类似做法的还有瑞士。根据瑞士联邦宪法，由地方各级政府主管部门负责区域内长期护理津贴的资金支付和服务供给。
除了严格规范化的正式法律，OECD也有不少成员国以政府计划和工作报告的形式对长期护理的相关设定作出规范。比如，芬兰政府在《患病者地位与权利法案》外，为了能够更好地支撑长期护理运作，还出台了一系列重要文件与工作报告，包括减少健康不平等2008—2011国家行动计划、2015年的公共卫生健康计划、2015年的福利计划，以及社会事务和卫生部在2001年出台的针对老年人高品质服务的国家框架和政府健康促进政策计划（即“社会福利和健康护理的国家发展计划”）。[76]爱尔兰政府在2006年启动了一项十年计划，着眼于促进国家健康卫生系统长久的发展与建设完善的国民长期护理的需要，优先考虑的是老年人群体的长期护理津贴与服务。加拿大对长期护理的相关制度提出了设计方案，从家庭、社区和养老院等院舍机构这三个维度出发，分别安排了与护理照顾相关的福利事务。挪威除制定了有关长期护理津贴的综合法外，也从宏观上建立了基于税收政策的普遍、全面的公共长期护理计划。
西班牙在2006年颁布第39/2006号法律，这一法律代表了西班牙国内新的长期护理服务体系的诞生。该法将重心放在护理人才队伍的训练和能力培养上，鼓励并强调优先发展正式护理服务。而对于非正式护理人才，该法旨在一方面尽可能减少非正式护理者的压力，保证非正式护理的服务质量；另一方面增加长期护理津贴在全社会范围内的财政融资途径，分散融资压力。西班牙第39/2006号法律明确地对长期护理的服务和现金津贴作出了详细设计。
另外，也有一些国家因国内尚未设置明确、整合、宏观的长期护理津贴法律而面临约束框架的重构问题。墨西哥目前关于长期护理的法律框架就显得比较宽泛，更多的官方标准似乎只是针对残疾人领域的护理和住院治疗，针对长期护理本身的调节和强化却存在专门性法规的空白，只有一部2002年颁布的针对老年人（及儿童）社会服务提供的法案，其主旨更侧重于国家公共政策的巩固，以此来促进老年人权利。同样的还有捷克，由于存在责任部门的分散，造成了长期护理在执行上的效率低下和标准不一致，捷克目前正试图构建一部关于长期护理的综合性法律来消除这些障碍。