1.1　老龄化时代亟须长期护理保障

自20世纪50年代以来，人口老龄化带来的各种社会风险正在全球范围内影响着各国政府的制度安排和政策设计。不断完善的养老和医疗等基本社会保障制度，为缓解“银发浪潮”带来的社会问题发挥着重要的作用，但对于生理或精神上存在一定失能程度的老年人群而言，单纯的经济保障很难满足老年人的生活照料、保健康复以及心理抚慰等照护方面的需求。一些发达国家为了弥补照护服务的缺失，针对那些在很长一段时间里、日常生活诸多方面需要给予照顾的目标对象，通过制度化安排开展了长期护理服务保障措施。随着长期护理服务逐渐达成的政策效果，许多发达国家的政府与学术界普遍将长期护理制度视为老龄化背景下需要高度重视的一种社会政策。由于工业化发展较快和医疗卫生水平较高，经济合作与发展组织（OECD）国家大多是人口老龄化程度较重的国家，[1]其中多数国家都依据国情构建了相应的长期护理保障制度。

对于OECD国家而言，建立长期护理计划在未来将持续受到关注，且至少有四大因素将增加长期护理服务需求上升的压力：一是OECD国家未来十年的持续老龄化，导致其人口中80岁及以上群体将占到空前的比例。根据OECD官方2010年人口和劳动力市场数据库统计的资料，该比例预期从2010年的4%增长至2050年的9.4%。二是变化的社会模式——缩小的家庭规模，无子女人群数量的增加，越来越多的女性和残疾人参与到正式劳动力市场，人们居住安排的变动，同时还包括与子女家庭共同居住的老年人比例的降低，以及欧洲国家不可忽视的高离婚率与低结婚率。三是随着社会财富的增多，个人逐渐谋求高质量和更能适应需求的照护系统。四是医护技术和卫生条件的提高增加了在家中接受长期护理服务的可能性。

鉴于此，OECD国家于20世纪五六十年代先后开展了制度化的长期护理实践，其中部分国家制定了带有强制性社会保险模式的政策（social long-term care insurance），如荷兰1968年推行《特殊医疗费用支出法》；以色列1986年颁布《社区长期护理保险法》；1995年德国实行社会化长期护理保险制度；卢森堡《长期护理保险法》于1998年生效；日本1997年制定《介护保险法》，正式生效于2000年4月；韩国于2008年7月正式推行《老年人疗养医疗保险》。

与此同时，德国（1985）、法国（1985）、荷兰（1991）、以色列（1989）、日本（1985）、韩国（1992），以及以美国（1974）为代表的其他国家、地区，如加拿大（1992）、墨西哥（1996）、阿根廷（1995）、哥伦比亚（1999）、巴西（2005）、智利（2006）、西班牙（1988）、瑞典（1990）、丹麦（1991）、英国（1991）、意大利（1996）、捷克（1998）、葡萄牙（1998）、俄罗斯（2001）、乌克兰（2006）、新加坡（1992）、马来西亚（1999）、孟加拉国（2000）、澳大利亚（1992）、新西兰（1992）等则推行商业性质的长期护理保险（private long-term care insurance）。

还有部分OECD国家则采取体现政府财政功能的长期护理津贴（long-term care allowance, LTCA）模式。这些国家一般福利水平较高，政府寻求着公平标准的服务和给付，致力于保证每个社会阶层都享受到基本权利。政府将本国民众的长期护理安排视作自身应尽责任，并通过国家税收或投资收益等方式筹措经费，对有需求的对象给予护理津贴支持或援助。这些国家主要有：澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、芬兰、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、墨西哥、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、英国、法国、爱沙尼亚和斯洛文尼亚等二十多个国家。

上述三种模式分别是相关国家长期护理保障制度的主体成分。就每个国家而言，其长期护理保障制度都是混合模式。采取津贴模式的国家还有长期护理商业保险产品；采取社保模式的国家本身就包含津贴补助，此外也有长期护理商业险；采取商保模式的美国亦有如医疗补助制度（Medicaid）对低收入人群的长期护理服务津贴救助。

进入21世纪以来，我国同样经历着不可回避也不可逆转的老龄化与高龄化进程。目前我国养老服务体系建设仍然是各地区分散的、独立的，具体服务或是亲属非正规的无偿提供，或是商业性质团体的收费后补偿；近些年部分地方政府逐步参与养老服务的规范和监管，但亦是小范围的独立经验，未形成规模效应。根据国情，实现从传统的养老服务到国际化的长期护理服务的理念转化，建立我国未来制度化的长期护理保障制度具有重大的现实意义。2016年6月，人力资源和社会保障部办公厅发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），决定在我国14个省（直辖市）的15个城市实施长期护理保险试点。[2]虽然该文件确定我国长期护理保障制度采用社会保险为主导模式，但是，面向高收入人群的商业性质长期护理保险，保障低收入群体和困难人群的长期护理津贴制度，作为补充层次的制度安排将来一定会逐步发展起来。目前，我国已有部分地区出台了高龄老年人津贴政策。本土化的高龄津贴与国际化的长期护理津贴有什么联系及区别，不仅政府部门对此不是很清晰，而且学术界研究也不多见。为此，本书从前瞻意识出发研究OECD国家长期护理津贴制度及其政策，希望能够为我国应对人口老龄化和完善养老保障制度提供有价值的借鉴和启示。