第1章　政府反贫困政策演变与转型

1.1　中国政府反贫困政策演变

综观中国政府的反贫困政策历程，大体可以分为三个阶段：计划经济干预下的小规模救济式扶贫，经济高速增长下的制度脱贫和经济新常态下的贫困治理与精准扶贫。这三个阶段的政策是党和政府根据不同时期的历史特征做出的具体应对。

1.1.1　第一阶段：计划经济干预下的小规模救济式扶贫（1949—1977年）

在这一阶段，国内的贫困主要表现为农民的贫困。中国是典型的二元经济结构国家，相对发达的城镇和比较落后的农村并存。朱小玲和陈俊认为这一阶段政府的主要扶贫政策表现在土地政策上，这些政策使农民获得生产资料的所有权，为农民的脱贫奠定了坚实基础。因为在这一阶段国内物质普遍不富裕，政府没有更多的资源来进行大范围的扶贫工作，所以这一阶段政府主要采取小规模的救济式扶贫。

1.1.2　第二阶段：经济高速增长下的制度脱贫（1978—2011年）

改革开放以来，随着国内经济发展水平不断提高，贫困难题得到了一些缓解。截至2012年，除个别年份外（1981年为5.2%，1989年为4.1%，1990年为3.8%），国内GDP增长率均保持在7%以上。在经济高速增长的带动下，一大批贫困人口脱贫乃至富裕。这一阶段的扶贫政策可进一步细分为四个小阶段：

1.1.2.1　1978—1985年：体制改革政策促脱贫

1978年党的十一届三中全会把国家重心从政治建设拉回到经济建设上来，为今后的经济快速腾飞扫除了制度性障碍。在农民关注的土地政策上，国家选择以家庭联产承包责任制来替代以前的人民公社集体经营制度，提高了农民的生产积极性，增加了农民收入。

1.1.2.2　1986—1993年：特困区域优惠政策促脱贫

从1986年起，中国的扶贫工作发生了两点变化，一是成立了国务院贫困地区经济开发小组（1993年更名为国务院扶贫开发小组），二是针对贫困地区和贫困人口制定了区域特惠政策。在1986年以前，政府多采取全面的、低层次的贫困治理方式。1986年到1993年这一阶段，国务院在贫困地区经济开发小组之下设立了专门的扶贫机构，并在全国范围内对特困区域进行优惠的政策帮扶。

1.1.2.3　1994—2000年：扶贫攻坚计划促脱贫

政府在这一阶段扶贫政策的目标是解决贫困人口温饱问题。1994年，中共中央制订并实施的《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个完善的扶贫纲领性文件。截至2000年，中国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，特别是一些集中连片的重点贫困地区从整体上解决了温饱。

1.1.2.4　2001—2011年：局部推进与全面结合政策促脱贫

进入新世纪后，面对国内贫困问题虽然得到一定程度缓解，但贫困问题更加复杂的局面，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》指出，从2001年到2010年，要集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，进一步巩固之前的贫困治理成果，为全面小康打下坚实基础。这一阶段政策的重心为：中西部地区重点扶贫，全国范围内的特贫地区整村扶贫，实质上已经形成了局部和全面相结合的扶贫规划。

1.1.3　第三阶段：经济新常态下的贫困治理与精准扶贫（2012年至今）

“经济新常态”一词由习近平总书记于2013年12月10日在中央经济工作会议上的讲话中首次提出，此后他又在多次讲话中阐释了新常态的内涵：首先是经济增长速度，即从高速增长转变为中高速增长；其次是结构，即经济结构不断优化升级；最后是动力，即经济增长驱动从要素驱动、投资驱动转变为创新驱动。进入新常态后，中国政府的具体扶贫政策相继作出了较大调整。首先是中国的扶贫标准从2010年的年人均纯收入1274元大幅度增至2011年的2536元。其次，在中共中央、国务院联合发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中，政府明确表示在这一阶段要从异地搬迁扶贫、整村推进扶贫、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区扶贫等六个方面进行专项扶贫。2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确指出“建立精准扶贫工作机制”，开启了中国精准扶贫工作的法制化建设进程。