四、陕甘宁边区减租减息运动中多元主体合作

抗战时期的陕甘宁边区是非常贫穷落后的地方，生活生产条件极其困难，贫苦农民的生活都难以保障，只能集聚抗日力量，建立民族统一战线。中国共产党制定并实施了兼顾各阶层利益的减租减息政策。土地分配地区地主阶级势力得到了削弱，农民土地利益得到了较好的保障。减租减息运动主要发生在存在着地主经济土地所有制的未经过土地分配的地区。在该运动中多元主体实现了合作。合作主体主要包括政府、租户、地主以及政府主导下组建的社会组织，另外还有国民政府。本文中的社会组织指农会、减租会、减租保地会等。抗战初期，中国共产党同中国国民党建立了第二次合作，前四年两者处于良好的合作状态。在中国共产党的影响下，两党在减租减息政策方面保持了较高的合作默契，之后互动关系发生改变。

（一）陕甘宁边区减租减息运动中多元主体合作的原因

1．边区减租减息运动中多元主体合作的客观原因

在抗日战争爆发的大背景下，面对生产条件落后的客观环境和日军对边区根据地的进攻。挑战与困境同在，陕甘宁边区作为抗战的指挥中心和大后方，必须集聚相当的人力物力财力资源。联合各阶级各阶层建立统一战线，调动广大人民群众的力量促进生产联合抗日成为必然的战略选择。

（1）联合各阶级共同抗日的政治需求

抗战时期，在《八一宣言》（1935年8月）中，中国共产党开始提出建立抗日民族统一战线。毛泽东指出，“我们在十年内战时期的土地政策，在抗战时期必须改变，否则就不能缓和国内矛盾和根据地内部的矛盾，发展中国人民自己的力量，共同打日本”。1937年2月中共中央致电国民党五届三中全会，在四项保证中，提出停止执行之前的政策，之后，中国共产党在《中国共产党为公布国共合作宣言》中，承诺“取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主的政策”。9月蒋介石发表《对中国共产党的谈话》，形成第二次国共合作，国共两党形成了统一战线。就减租减息功能而言，基本同时保障地主、富农和农民的相关的各种权利，促进不同主体间利益的均衡。这为多元主体融入减租减息运动中营造了良好的环境。减租减息政策的确立是建立在客观分析农民阶级的经济基础与地位的基础上的。1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》一文中指出，需要团结地主阶级中的一些开明绅士，他们有抗日的积极性。1942年的《决定》中规定了实施减租减息政策，明确了农民、地主与开明绅士、富农在抗日中的角色和作用。“一是承认农民（雇农包括在内）是抗日与生产的基本力量。实行减租减息，保证农民的人权、地权、政权、财权，以改善农民的生活。二是承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士是赞成民主改革的。三是承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，而资产阶级，特别是小资产阶级与民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成分与政治力量”。“而绝大部分自耕农和贫农是农村中一个数量极大的群众。所谓农民问题，主要是他们的问题。半自耕农靠租地种，或出卖一部分劳动力维持生活，高利向别人借债。他们租别人的部分虽只收获一半或不足一半。而贫农，每年收获不足耕种的二分之一或不足二分之一，故他们的革命性较强。故半自耕农的革命性优于自耕农而不及贫农。贫农即佃农，受地主的剥削。其经济地位又分两部分。其中，一部分贫农生活基本有保障，另一部分贫农，生产资料不足或没有，终年无所获，大多数情况需付出劳动力。他们的生活极其艰苦，也极易接受革命的宣传”。不管是处于半无产阶级中的半自耕农还是贫农在一定程度上都在受地主剥削，减租减息为经济地位低下的他们提高生产力、改善生活水平创造了机会与可能。

（2）陕甘宁边区是敌后抗日根据地中心和总后方

抗战进入相持阶段，我敌后抗日根据地成为日本进攻的主要对象，国民政府在一段时间内对边区实行军事和经济的封锁。陕甘宁革命根据地，是中国共产党的根据地和领导中心，党在这里制定了抗日的各项农业政策，由此可知，在边区模范实施减租减息政策的意义非同一般。边区分为两个地区：“一个经过土地分配；一个减租减息运动主要发生地未经过土地分配。经历过土地分配的地区内战期间经历了土地革命，土地租佃关系较为稳定，主要的土地问题是‘地界’‘地权’问题。后一地区具体包括两种情况：一是没有进行过土地革命的地区，如警备区（绥德分区辖区），陇东分区的镇原、庆阳、合水等，是抗战爆发后建立的统一战线区；一是经历了土地革命，也建立过苏维埃政权，因西安事变的和平解决，中共停止了土地革命时期的政策而未分配地主土地或土地分配不彻底”，如绥德、富县、庆阳等。正是在物质条件匮乏，自然环境恶劣的情况下，党与政府联合各阶级的力量克服艰难与挑战，实现了减租减息，夺取了抗日战争的胜利。

（3）抗战时期陕甘宁边区的经济环境与民生需求

抗战时期陕甘宁边区生产生活条件艰难困苦，土地占到全区的约40%，人口占到一半，减租减息前，封建地主经济土地所有制存在，以农业经济为主，工商业发展滞后。地主不断地提高农民的地租额，租额剥削量占总收获量的一半以上。1940年开始，由于国民政府停止军费拨款，并进行对八路军进行相应的封锁，边区经济出现了严重危机。具体表现为，占总户数10%的地主、富农霸占着60%—80%的土地，而占总户数一半以上的贫农、雇农，不到20%的土地。淳耀县东塬四个区1943年统计，“共有土地60432亩，地主就占去71%；而地主占全农村人口不满12.1%，而占全村人口很大比例的农民，平均每户不到十亩土地”。“边区的地租率高达土地产量的50%—80%，利率多在3分至5分左右；无地或少地的佃农，丰收年‘半年糠菜半年粮’，歉收年就要忍饥挨饿，甚至无法生活”。边区农民的生活极其艰难困苦，衣食住宿无法保障。革命后，取消了租、债和捐税。军阀政府苛捐杂税多达繁重，加之土匪横行，边区贫苦民众终年收获无几。而且在土地未分配地区，地主可以利用自身的地位资源集聚获取各种社会资源，用各种手段，破坏减租条例，抵制对抗减租，如收回土地（换佃户）、散布谣言、把“定租”改为“活租”等手段。没有土地没有佃权保障的农民，经济地位低下，生活生产条件极其困难。

（4）社会惯例和习俗

特定惯例和习俗的形成往往与农民的生活生产环境密不可分。当时的边区相当落后，地处偏僻，基本上由边沿的农村组成。普通民众的生活清苦单调，思想较为保守，已经习惯了世代沿袭的租额规定。因此，依据社会惯例制定法规条例执行减租减息合情合理。1940年绥德分区，“基于不同的年成情况规定了不同的减租比例，一是丰年按标准租额减百分之二十五；二是平年按标准租额减百分之四十。三是歉年按标准租额减百分之五十；伙种地按收获量分配，“除籽种外，地主得四成佃户得六成；如籽种牛料由地主出者，则地主得四成五佃户得五成五”。这在农民群众中取得了较好的推行效果。之后，在民间习惯之上制定的减租规定得到中央政府的肯定，并广泛推广，“警备区按照五等年成规定的减免办法是非常合理的，似乎应当推行于陇东，这样既不与二五减租的决定相悖（丰年仍可定位二五减），又可平复农民的不满情绪，地主阶级没有什么话可说”。

外国人士也亲眼目睹了边区农民穷困。彼得·弗拉基米洛夫在日记中写道：“农民的贫穷和无知，令人惊讶。繁重的赋税、战争、零星的土地使他们捉襟见肘。我见过人人都染上沙眼、麻风病和梅毒的村庄。我们绕过了天花和斑疹伤寒流行的地区。迷信成风，当地巫师是受人尊敬的职业。”这些客观主观条件决定了边区政府处理土地纠纷的主要衡量标准是农民世代相传的惯例，并加以完善。边区各区域处理土地纠纷所依据的风俗习惯各不相同，但主要有三种：一是“宗族优先权”。在土地的出典、承典上，边区民众固执地遵守着色彩浓厚的宗族观念。“在典卖土地时，优先考虑宗族人的受卖、承典意愿。二是佃农对所租土地产生深厚的感情。一些佃农虽然没有土地的所有权，但他们多少年如一日都在其租佃的土地上耕种，已经对耕地产生深厚的感情，即使要遭受封建地主的严酷剥削，他们也不愿轻易放弃，而且至少有地种。这样一定程度上维护了佃农的利益能遏制地主随意抽佃、抬高地租。三是回赎土地时，一定要提前告知承典人。因为这样，可以让承典人提前找好土地，准备生产活动”。

2．边区减租减息运动中多元主体合作的主观原因

“九一八”事变后，日本对我国的侵略逐渐疯狂。在中国共产党的关于强暴占领东三省事件的宣言和关于召集去全国民众团体的救国会议之后，就接连爆发了华北事变和七七事变。在中华民族存亡的关键时刻，全国人民的民族意识、爱国意识被强烈激发。抵抗日本侵略武装侵略，保卫国家和人民上升为全社会的普遍要求。中国共产党和陕甘宁边区政府，为宣传动员民众联合抗日与生产，颁布了各种政策，制定了相关的制度与规则，采取了各种合作方式推进减租减息。生活在这里的民众萌发了发展生产联合抗日的心理。

（1）政策制度与法规

《关于抗日根据地土地政策的决定》的附件中明确规定，“尚未实行减租的地方区域，其租额以减低原租额百分之二十五（二五减租）为原则，即按照抗战前租额减低百分之二十五，不论公地、私地、租佃地、伙种地，也不论钱租制、物租制、活租制、定租制，均适用之”。《关于进一步领导农民群众开展减租减息斗争的决定》和《关于如何执行土地政策的指示》都要求发动群众，开展群众性的减租减息运动。边区政府颁布的租佃条例草案具体规定：“定租依照当地减租法令或当地现行减租额给租。活租，‘按原租额减四分之一到五分之二，承租人所得至少为收获量的70%，出租人不具有土地副产物的归属权’；伙种，按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量40%……安庄稼，按原租额减10%—20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量的45%，由双方按成分配，出租人对所借粮食及窑房，不得收取利息及租金”。根据群众的反映情况先后颁布了相关的土地办法和条例。这些政策条例都要求联合团结广大民群众的力量一致推进减租减息。中共中央颁布的《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》“强调党必须加强对农民减租斗争中建立起来的群众组织的领导。在领导群众减租斗争的同时，推广到领导群众其他各种切身的事业（如生产、防奸等）。这些群众团体应采取民主讨论的工作方式”。再如1945年中共中央在总结减租减息运动时提到，“减租必须是群众斗争的结果，凡是经过群众斗争而得到减租的地方。农民群众的团结力量增强了。并倡导在减租中及减租后，必须帮助大多数农民组织农会，并须加以巩固，使其成为农村基本群众的有力组织”。在政府的主导下，边区各地组建了各种形式的社会组织如农会、减租会、伙子会、减租保地会等与租户、地主实现了互动合作。

（2）边区民众萌发了发展生产联合抗日的心理

随着抗日民族统一战线的建立，减租减息政策逐步贯彻，边区政府颁布了相关的法规条例，并领导和组织农民进行了减租减息运动。广大人民群众也逐渐意识到发展生产联合抗日的重要意义。尤其是在后期的减租减息运动中，民众意识到发展生产对促进抗日的重要意义并采取了一定的行动。如1938年边区政府的征收救国公粮，“决定征收1万担，但结果超过7000余担，并提前一个月完成。许多抗日军人家属和贫农本来照例应当免税，但他们都主动地送粮食捐给政府。更有许多农民主动超过规定标准而缴纳公粮”。他们总是把支持抗战放在第一位。农民翻身后踊跃参军、参战，据统计，参加普通自卫军的，绥德分区六县计53499人，三边分区四县计17712人，陇东分区六县计16212人，延属分区九县一市计31520人，而且全边区参加自卫战争的共28089人。

（3）边区民众对减租减息政策的认同和接受

边区农民在实施减租减息政策的过程中，不仅认识到减租的重要意义和价值。庆阳市佃户李占录说：“公家要减了租，就给我们做下了几辈子的好事；卅里铺一个佃户说：‘不要说减租，把地分给我才好呢’”。米脂印斗区三乡的群众斗争会上，有些佃户在报告时说：“假如没有共产党，咱们只有饿死一条路。”他们称赞“公家整风实在好得厉害”！这“整风”的意思，就是指减租法令在农村的彻底贯彻。地主和开明绅士也表示出对政府减租减息政策的支持与拥护。“绥德义合区柴汉沟的两位开明绅士霍如卓和郝应光，他俩于1943年8月15日将1930在义合区伙开的同盛德至民国二十四年的旧账，会同区政府与商会主任公开烧毁，并向各界群众宣布以示诚意”。绥德有名的大地主安文钦与霍子乐积极带头捐款，对贯彻减租减息政策起到了榜样作用。边区政府副主席李鼎铭动员家人支持减租减息。安文钦、张善书等积极主动减租，发挥示范作用，李凤雄因表现好被请去参加减租检查会。在减租减息运动中他们不仅对本阶级以及其他阶级都起到了重要的示范与引导作用。

（二）边区减租减息运动中多元主体互动合作的可能

而且任何事物的发展变化都有一个量变的积累过程，减租减息运动中多元主体合作方式的形成也如此。民主政治的建设发展使许多开明绅士包括一些大地主意识到加强合作对促进减租减息支持抗战的重要意义。加之抗日民族统一战线建立后，1942年初，国共两党的土地政策也走向统一，并形成崭新的合作模式，使一些地主看清贯彻减租的必然趋势，开始主动减租。另外，由减租前期阶段行政包办和建立减租组织取得成效的教训经验总结得出，以互动交流合作促进减租减息成为多元主体较为认可接受的方式，比如租户对政府、社会组织感情方面的依赖。数量上占绝对优势的农民处于温饱线水平之下，奠定了他们参加减租减息运动的基调，但政策资源、组织资源等的缺乏也成为他们与政府、社会组织合作的可能条件。

1．减租减息运动中多元主体合作，较好地保障各主体的利益

马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。减租减息政策的贯彻对边区政府、租户、地主都是有益的。边区政府，能够完成兼顾各阶级利益的任务，履行职责；租户，减少所交租额，保障并改善生活；地主，相比之前政策，减租减息能够减少他们的损失，而且提高生产与联合抗日也是他们共同的利益。对于落后贫穷的陕甘宁边区来说，发展生产至关重要，因为只有生产力得到提升，才有足够物质条件支撑抗日战争。由此，减租减息政策能够兼顾各方利益，切中要害，而且为了实现抗日这一重大的共同目标。边区政府、社会组织、地主、农民等主体优势互补，在该运动中就实现了多种形式的合作。

2．中国共产党边区政府团结广大民众，坚持走群众路线

政治政策方面，华北特殊化事件发生之后，《八一宣言》《抗日救国宣言》等先后发布，就有一些地主阶级的参与。瓦窑堡会议阐述了与民族资产阶级、大资产阶级建立统一战线的可能性和必要性。《关于改变对付富农策略的决定》中强调，要争取团结有抗日要求的富农和地主参加革命。《关于抗日根据地土地政策的决定》明确了不同阶级阶层在抗日中的地位和作用。党中央坚持走群众路线，紧密联系群众，主要表现在，其一，《陕甘宁边区选举条例》中指出“采取普通的平等的无记名的选举制，保证彻底的民主”，无性别、民族、宗教、财产等的区别，普遍、平等、直接、无记名投票原则能够在制度上保障贫苦人民的参选权益。其二，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中规定：“由人民直接选举各级参议会议员，但同级政府认为必要时，得聘请边区内勤劳国事及社会各方面有名望者为参议员，其名额不得超过参议员总数的1/10”。之后实践中可以看出，边区参议员成分主要有工人、农民和知识分子。之后不少参议员成了减租减息的模范典型，起到模范带动作用，如李鼎铭、吕占修、李凤雄等。发动群众的政策方面，“党中央《关于执行土地政策决定的策略指示》提出，要确立群众力量优势”。之后的政策指示明确提出，组织人民群众起来实现彻底减租。在此基础上，颁布了《西北局关于进一步领导农民群众开展减租斗争的决定》《土地租佃条例与地权条例》等等，在确保农民的土地所有权和佃权的基础上，巩固了农民的土地所有权与经营权，激发了农民的生产积极性。

3．陕甘宁边区减租减息运动前期经验积累

1943年及其之后，边区的减租减息运动中群众被广泛地组织和发动起来了。一方面，“之前边区大部分地区的群众没有发动起来，减租效果不明显。减租减息只是以自上而下方式进行，存在不同程度减租不彻底或未减租的情况”。一些租户个人体式的减租遭到了地主的顽强抵抗，采取各种手段威胁恐吓农民，造成农民害怕减租会使地主收回土地，自己没地种后，生活就没有保障，不敢减租。减租减息政策全面贯彻阶段（1943年至1944年），政策、法规与民间惯例相互适应，保持了较高程度的一致性。党中央边区政府认识到由上到下的减租方式与由下到上的方式相结合重要性，并且颁布了相关的政策法规建立社会组织彻底地发动群众、组织群众。各种社会组织在边区政府的主导下农民的响应下逐渐完善，对促进减租减息做出一定贡献，形成了积极的规模效应。在政府的帮助和宣传下，葭县木头峪村减租斗争刘争先和西瓜园区一乡减租会与伙子会斗争地主李建候、艾斌卿的案例，对全区起到了广泛的辐射带动作用。边区政府及社会组织、农民、地主的互动合作促进解决了这些地区土地纠纷的有效解决。农民面临的生活安全保障和温饱问题要求中共和政府在减租减息运动中做好政治、经济方面的保障工作，创造和争取各阶级共同合作的物质基础。

（三）陕甘宁边区减租减息运动中多元主体合作方式及启示

1．以边区政府主导的互动合作

（1）国民政府与中国共产党在减租减息政策上的合作

在抗日战争全面爆发的前夕，共产党将之前的土地政策改为国共两党都认可的减租减息的土地政策之时，两党在该政策上达成合作默契。而且，国民政府在一定时期，出台土地政策与减租减息政策形成互动。边区政府实施的减租减息的土地政策与国统区实行的战时土地政策在内容的实质上具有互动性和联合性。面对极其激烈的民族矛盾局势，依据党中央颁布政策，边区政府采取具体的办法：“凡地主土地在苏维埃时代未被没收的，不再没收，土地所有权仍属地主”，“被没收了土地房屋的地主回边区来，政府分给与一般农民一样的一份土地房屋，并享有公民权”，“出租土地给农民，只要地租不苛刻，政府不加任何干涉”。减租减息政策的统一战线地位的确立与实施对社会民生形成了积极广泛的影响下，国民党出台了《战时土地政策案》。可以说，它是对中国共产党减租减息政策的互动与补充。主要体现为：“第五条，地籍整理并采取累进税制。第七条，奖励人民以土地呈献政府，并应没收汉奸土地，征收利用不良之土地，依法分配于伤兵、难民等。第八条，阵亡将士家属、战区难民、贫民依次优先承垦公私荒地。第九条，‘地租额不得超过地价百分之七，并严禁任意撤佃抗租行为’”。从本质上看，该土地政策大纲中的第五条、第九条一定程度上就是减租减息政策的补充、变形，加重了地主的负担，保护了佃农的佃权，保障了两者利益的均衡发展。第七条和第八条捍卫了弱者的土地使用权益，保护了抗日战争统一战线的发展。1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中首次指出，“确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得利益”。陕甘宁边区及其他抗日根据地制定政策，包括国统区也受到较大的影响。1941年该施政纲领再次指出，“要保证一切取得土地的农民土地所有权，在土地未经分配区域，保证地主的所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃家则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息”。中国共产党想照顾两个阶级的政治经济利益，促进二者平衡。1941年国民政府把管制粮食和平均地权的土地政策作为核心，相继于1941的五届九中全会上通过了《土地政策战时实施纲要》，纲要强调平均地权是改善发展民生的重心，是适应抗日战争需求的急需之策，为此提出战时土地政策的十条原则，其内容主要包括对租佃最高额、农民在耕种和开荒方面的一些限制等。而中共中央在《决定》中承认了农民（雇农包括在内）、大多数地主和部分开明绅士在抗日中的角色和对抗日的要求。两党都肯定农民群众的力量，通过制定政策调动他们的生产抗战积极性。在大敌压境的情况下，国共两党在减租减息的土地政策上实现了互动，形成了战略合作，保障了广大农民的利益。

（2）边区政府建立社会组织与租户合作

边区政府通过建立社会组织与佃户合作。主要体现为政府组织建立并帮助社会组织减租，或在政策上给予指导和支持。社会组织协助配合政府减租。边区政府规定，必须政府和农会同时作用，分担不同角色调解地主与佃户间的关系，经认真分析调查后，确定未来的租佃关系。如陇东1943年下半年的减租，由农会负主要责任召开主佃大会。“租户和地主都到会，说明减租的意义。同时召开佃户会与个别谈话，由政府和农会向佃户做出保障佃权的承诺，绝不使地主因减租收回土地”。此外，对一些社会组织的职能中共中央专门做出了明确规定，“农救会的任务，在减租减息前，主要是协助政府实行减租减息的法令。在减租减息前后，主要是协助政府调解农村纠纷与发展农业生产。在调解农村纠纷的任务上，应采取仲裁的方式”。决定中还强调成立社会组织，召开减租大会，必须团结区以下各级行政单位中的农民租户。“西川瓜园区一乡的地主李建候、艾斌卿，1941年减租李建候多收了租子，伙子开始不敢讲。在政府的宣传和帮助下，组织起减租会和伙子会，开会时大家要求政府带他们到城里地主家要回地主多收、多分的粮食，于是一大群佃户和伙子带着米袋到城里李建候、艾斌卿家要求退粮。李建候认错了，把粮食退还给了农民。此后该区三个月内，共解决了75户地主富农向195户佃农多收租子的案子”。1943年12月“绥市八个区租户和伙子与二三百个地主举行减租座谈会，要求他们彻底执行政府减租法令，换约勾账。会上多名伙子租户畅诉所遭受的剥削事实，安文钦表示自己已执行政府法令，并号召其他地主也要执行”。会议达到了拥护减租减息的效果，也使得减租交租具备了透明性、公平公正性。政府的支持下建立的社会组织，以斗争会的形式促进减租坚定了租户减租的底气和信心，充实了他们减租的勇气，让他们敢于减租。在这一斗争过程中，地主抵制减租的气焰受到挫伤，佃户减租的信心得到增加。

2．边区政府支持租户，租户积极诉求政府的互动合作

边区政府是减租减息运动的支持者、引导者以及租佃矛盾的调解者。它在减租减息监督管理的实践中体现的社会威信性、规范性、稳定性和强制性，使租户不断加强对其的信任。因此，租户就不断加强与政府的配合互动。

（1）边区政府通过政策宣传、思想疏通发动租户群众

党中央关于土地政策和指示颁布后，边区政府又依据群众的反映情况先后颁布了为解决租佃纠纷的条例，《边区土地租佃条例草案》（1942年12月）和《边区土地租佃条例（附说明）》（1944年12月），保障巩固人民群众的土地权益。《中共中央关于深入群众工作的决定》明确提出“党的支部必须以群众工作为基本工作。每一个支部必须变成每一个乡村每一个城镇所有群众的核心，变成一切群众运动一切群众斗争的宣传者与领导者”。在此基础上，边区政府就通过发现和培养群众中的积极分子，在群众中间进行思想宣传，引导群众积极参与到想办法解除各种顾虑的过程中，从而增强群众的自信心和底气。一些积极分子自愿主动带头组织租户减租。1942年末，庆阳县农会主任田勇坚定大胆地说：“只要佃权有保障，减租法令没有执行不通的，我保证五乡不会有一家地主逃避减租，减租后也一定交租。”边区政府为解决租户佃权不稳定引发的租佃矛盾，在1943—1945年间，通过公布并实施了《陕甘宁边区土地租佃条例草案》。农民的租佃权稳定了，农民的基本生活问题也有了保障，从制度法规上为团结广大农民群众抗日奠定了基础。而且充实了租户群众减租的底气和勇气，规范限制了地主在减租运动中的行为。

（2）政府监督管理减租，租户向政府告状

边区政府为防止过“左”的偏向，“在方式上仍是以村为单位组织租佃小组，扩大到全区去。并且纠正了一些“左”倾行为（个别佃户不愿交租的现象，边区政府就带着佃户驮租子送给地主绥德的义合，如米脂的附城、印斗等）”，具有合作特色。地方政府也通过检讨调查的方式促进减租。犊牛沟减租后，“县区干部检讨认为是成功的，便采取先号召后调查的办法，联合各乡发动的退租运动，处罚了地主苗庆涯、苗庆宝”。另外，边区政府也制定了处理土地租佃、地权、债务等方面矛盾纠纷的原则与条例等。租户一般以诉苦、告状的方式向政府揭发地主，政府利用条例法规调解地主和租户的减租纠纷，并进行一定的斗争。“犊牛沟、木头峪减租斗争的成功，使得刘木瓜沟的农民主动找政府斗争刘争先，并且成立减租会，刘争先退还了租户的租子，还打下了欠条”。再如“西川瓜园区二乡的吴世均租种地主吴象山、吴景义的地，原是各自对半分，吴世军向区政府报告，区政府决定地主分四五，伙子分五五，还罚地主做三件事：一是在群众会上说减租的好处，他的坏处；二是修五里不能走的路；三是保证不违政府的法令。地主武林荣和佃户高平伙种12垧地，原规定对半分，乡长令他们按减租法令减租，他们明减暗不减，后来高平把实情说了，于是区政府要求武林荣按四五分、五五分，退还多收的粮外，在群众会上进行了斗争”。经过一段时间减租减息政策的宣传和减租法令的贯彻，农民的减租生产的热情被激发，且减租成效突出。而且人民的生活水平也得到相应的提高，拥护减租的态度愈加明显。镇原的佃户苏国杰说：“要是八路军走了，咱们也跟着走，要这样搞下去，咱们就翻身了。今后可要好好地耕种了，不然对不起公家人”。人民政府坚定地执行减租减息并通过各种方式支持、帮助租户向地主讨租的政策，使得多少年来遭受封建地租严重剥削的租户农民看到了减租成功的希望，成为推动减租最坚定的力量。租户与边区政府密切合作，政府也进行了正确而适当的政策引导与支持，二者充分有效的互动，形成促进减租交租的一股合力。

3．边区政府以表彰树典型、劝说斗争的方式与地主合作

其实，边区政府通过树典型表彰的方式，使得一些积极的大地主在减租减息的运动中发挥了模范带头作用。在党政的引导组织下，建立的社会组织，由大多数贫苦佃农组成，他们通常在政府的配合下采取劝说斗争的方式维护农民的利益，取得了较好的成效。

（1）边区政府以树立典型表彰的方式与地主合作

边区政府与地主之间的互动合作：抗日民族统一战线的建立，使得中国共产党与代表大地主、大资产阶级的中国国民党实现了土地政策上的互动合作。边区政府组织社会组织斗争地主，二者一起以调解或者劝说的方式化解租佃矛盾。同时边区政府也表彰地主阶级中积极主动促进减租的开明绅士，将他们树立为典型模范，如安文钦、李凤雄、张善书等，发挥示范作用。李凤雄因表现好被请去参加减租检查会。地主在政府政策的引导下、社会组织的劝说或斗争下，逐渐地转变了对减租的态度，由顽固抵抗转变为反省甚至是主动认错。如1943年取得胜利的吕家·减租大会。吕占修（参议员）以身示范号召大家讲明明减暗不减的事实，取得良好的成效。“在群众斗争会上麻家渠地主常国维故意多收了伙子粮的事实被揭发，群众斗争的结果，还使得乡上最有势力的地主杜某某，请求政府处罚。接着就有八个伙子和十家佃户报告了他们被地主压迫，没有执行法令，有些地主还进行了‘反省’说他们如何使用手段拉伙子、教他们隐瞒”。这样的会议一方面使佃农增加了减租的信心；另一方面也使地主在一定程度上领悟认可了减租的合理性（减租为了大家的生存能够促进利益均衡发展），减小了减租运动的阻力。最终形成了在政府支持、鼓励下，租户积极参与减租运动，揭发地主违约行为，反抗地主压迫、剥削的局面。租户与政府互动配合，地主逐渐认可、接受减租政策，融入促进减租的力量中。

（2）边区政府配合社会组织以劝说斗争的方式与地主合作

边区政府与社会组织相互配合，劝说或斗争地主，最终使地主融入促进减租的队伍中。1942年党中央《关于执行土地政策决定的策略指示》指出，“当广大人民群众还未发动起来时，必须帮助群众打击地主，摧毁其在农村的反动统治，确立群众优势，使地主阶级感到除了服从我们的政策，便不能保持他们的利益，便无出路”。《解放日报》的《开展群众减租运动》（1943）中指出，“一定要在群众中发现并培养积极分子，成立群众组织，如农会、减租会、租户会、减租保地会等，发动群众力量，揭发和纠正少数违抗减租法令的顽固地主，减租才能贯彻”。如市政府和农会斗争田玉亭（庆阳县参议会副议长）地主的案例，农会领着佃户去他家算账。“他开始不愿退，拿交公粮抵赖，当知道县委邹书记和县市政府同志也在街上观看情况时，又看农会来势很猛，便答应退，经算账，共退还田义润等五家佃户麦子六石，当时退出三石多，余下打借条，在今年（1943年）的租子中扣除。”政府与农会的默契配合、积极互动，使得田地主最后退还了多收佃户的租子。绥德分区葭县的“减租保地会，全村的佃户全参加了，并议定了四条规约：一是要减租也要交租；二是不抢租别人的土地；三是不和地主私下订约；四是有事就报，有会就到，出事同当”。“减租保地会”建立后，在一周内告发了27件地主违法的案子，由保地会和区政府共同解决了。“绥德全区七个乡，大村庄都建立了伙子会，后又联合成立保地会。关于土地纠纷问题，保地会规定乡长处理土地问题时，必须取得保地会主任同意方能解决。土地的买卖、佃赎、倒租要有乡长签名盖章方为生效”。在这些案例中，我们可以看出在减租的过程中，在政府的支持配合下，社会组织的积极性增强，组织能力增强，作用日益凸显。政府对地主的监督管理与社会组织对政府的配合协助形成了积极互动效应，二者相辅相成相互促进，有效地缓解了地主与租户之间的矛盾。也使得地主接受减租政策，形成减租减息合力，服从政府与社会组织的协调。

（四）陕甘宁边区减租减息运动中多元主体互动合作机制

1．边区减租减息运动中多元主体的利益联结机制

无论是边区政府、地主还是租户他们能够合作最根本的原因是他们之间的利益相关的、是有联结的，以抗日生产为利益联结枢纽。

（1）边区政府督促租户地主减租，以实现利益均衡为落脚点

在陕甘宁边区未经过土地分配的地区是封建地主土地所有制，占绝对优势的农民群众长期受地主压迫剥削，使得该地区土地占有很不均衡。土地革命前，顽强的边区农民极其艰难地生活着，“一家人住在一个窑洞里，终岁所入，不够完纳租、捐、息，加上‘三年一旱、五年再旱’的灾荒，农民只有卖身、卖子女或者冻饿死。革命后，取消了租、债和捐税。但农民忙于反‘围剿’打仗，无暇生产。农民们冬天还穿着破单裤，没有毯子”。在生活如此穷困艰难的情况下，为人民群众提供基本保障就显得尤为重要。而租减息的土地政策照顾到了不同阶级的利益，尤其照顾到了贫雇农的利益。减租减息的土地政策：“在土地关系上，一方面实行减租减息，使农民有饭吃；另一方面又实行部分的交租交息，使地主也能过活”在保障地主能够过活的基础上，保障农民佃权，减轻佃农压力，让没地的农民有地种，也有饭吃。该政策坚持了向人民群众负责的群众观点和从群众中来到群众中去的群众路线，从而提高广大人民群众的生产积极性和生产热情。对于地主而言，也使他们避免了“没收全部土地”的危险，也有利于他们向工商业行业转型。

（2）以联合各阶级阶层广大人民群众抗日为纽带，促进减租减息

减租减息确被定为抗日民族统一战线的土地政策后，中共中央《关于深入群众工作的决定》（1939）强调，加大力度组织发动群众落实减租减息。1942年的《决定》中主导联合各阶级一致抗日，明确了农民、地主与开明绅士、富农在抗日中的角色和作用。党在决定中指出，“政府法令应有两方面的规定，一方面要规定地主应该普遍的减租减息，不得抗不实行；另一方面，又要规定农民有交租交息的义务，不得抗不缴纳”。为合理调整租佃关系与债务关系，边区政府在广泛调查研究的基础上，制定了具体的纲领规定。1939年、1941年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》两次强调保障地主、农民的所有权，并提出合理保护地主和佃农利益的规定办法，即地主减租减息与农民交租交息二者必须保持一致。在《边区五一施政纲领》中指出，“团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区，保卫中国，驱逐日本帝国主义而战”。1942年《边区政府土地租佃条例》制定了具有针对性的减租标准，保护了租户的租佃权。综合以上的政策、决定、纲领、条例可得，抗战时期中国共产党在尽力保护各个阶级阶层的利益，以达到顺民意、聚民心，凝聚广大人民群众的力量。

（3）边区政府培育积极分子，组织社会组织，深入发动群众减租

敌后抗日根据地土地政策的决定与指示都要求深入群众彻底发动群众。“《西北局关于进一步领导农民群众开展减租斗争的决定》强调经过党的组织和群众中的积极分子去广泛发动农民，召开租户会议，成立群众组织，经过这种组织团结以行政村、以乡、甚至以区为单位的所有佃户和农民，开群众的减租大会，进行集体的减租斗争，由群众议定实施减租的具体办法。”边区政府通过在群众中培养积极分子，与群众间接进行思想沟通交流，并宣传减租政策，引导群众积极主动减租，增强群众的自信心和底气。在此基础上，组织建立农会、租户会、减租会等社会组织。如石区本镇的马光表、霍士俊等积极性很高，不仅组织起了他们镇的减租小组，还跑到别的村进行组织和发动群众，贾家沟、慕家沟、西沟里、吴家沟等都去过。“赤水县的农民张志孝与他们一样，领导减租并在群众中积极地宣传减租政策对佃农的好处，他鼓动大家在斗争大会上勇敢发言”，带动大家减租，促进了得本乡及相邻区域的减租进程。积极分子来自于人民群众，且有较高的威信，以他们为主体建立的社会组织也容易吸纳更多的租户农民。这些积极分子对（社会知识）自身的生存方式和发展规律有着较为清晰的认识，随着减租实践经验的积累，他们的理性不断增强，扩散为社会理性，为社会制度的合理化提供了科学基础。

2．减租减息运动中多元主体合作的风险化解机制

其实，在减租减息运动中无论是直接的还是间接的合作方式都存在风险，由于理性经济人假设的存在，处于不同的社会阶层的不同社会主体难免会在利益获取上产生纠纷、矛盾。有减租极左的情况，也有地区顽固势力统治地区，还有抵抗减租的顽固分子都对减租政策实施产生消极影响。在党的领导下，边区政府深入发动群众，加强法规制度建设，建立了风险化解机制。

（1）中共中央采取保障各阶级经济利益均衡发展的战略

恩格斯在《反杜林论》中说：“……军队的全部组织和作战方式以及与之有关的胜负，取决于物质的即经济的条件……”。抗战时期的陕甘宁边区，各阶级的经济状况、整个边区的经济条件对于战争胜利的意义可谓举足轻重。而减租减息的出发点在于提高生产力，夯实边区的经济基础。在《〈政治哲学批判〉序言》中，马克思说：“它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和，……概括为‘市民社会’”。“恩格斯在分析英国经济状况和社会状况的时候，发现经济事实、经济利益是形成现代阶级对立的基础”。在物质条件极度匮乏的陕甘宁边区，私人利益主要体现为经济利益、土地利益。因此，党中央就强调，实行减租减息的土地政策（在第一章中已详细论述），保障农民和地主的生活。采用协调发展的战略，促进各阶层经济利益均衡发展。在《陕甘宁边区政府施政纲要中》提到在保护土地私有权的基础上，要合理调整租佃关系与债务关系。在切实保障农民利益的同时，坚持交租交息，照顾地主的利益。包括关于各阶级财产私有权和佃权的法规制度的制定颁布，都在一定程度上巩固加强了对各阶层阶级经济利益的保障。边区政府依据出租人与承租人、债权人与债务人的具体纠纷矛盾，提出了具有针对性有效性的解决规定和办法。以保障民生为原则，在能力允许的情况下，减租的同时需交租，减息的同时需交息。边区租佃条例草案具体规定，关于交租，“承租人应以本条例所减租后之租额交租，不得短少，其有能力交租，故意不交者，出租人有请求政府依法迫交之权；关于债务与减息。减息应以一分半为计息标准，如付息超过原本一倍者，停利还本，超过原本二倍者，本利停付，债权人不得因减息而解除借贷契约，债务人也不得在减息后拒不交息；至于抗战后的息额，应以当地社会经济关系，听任民间自行处理，政府不应规定过低息额，致使借贷停滞，不利民生”。这为处理租户与地主的租息纠纷制定了具体的规范和约束标准。而后，租佃条例还以法律的方式保障了农民的租佃权，而地权条例也从法律上确认了租户和地主的土地所有权问题。总之，该政策不偏不倚的同时考虑并照顾到了两个阶级的利益。

（2）制定发动人民群众、调解纠纷的减租政策和法规

中共中央在洛川会议确定减租减息的土地政策，之后颁布的《关于抗日根据地土地政策的决定》以及相关的土地政策着重强调要调动人民群众的主动性积极性，广泛发动广大人民群众的力量减租。1942年《关于如何执行土地政策决定的指示》中要求发动群众。西北局指出：“要保证减租的彻底进行，不能单凭政府减租法令，必须采取发动群众的方针。”1943年《关于减租生产拥政爱民及宣传十大政策的指示》，再次指出：“凡不发动群众积极性的恩赐减租是不正确的，其结果是不巩固的。要求各级政府“检查减租政策的实施情况，把群众组织起来，实行彻底减租”。同时《决定》指出，“关于如何发动群众，强调党应继续领导和组织农民的减租运动。党的指示和政府法令，都是为了协助和领导农民进行减租斗争，故应使之配合与推动减租斗争，而不是代替群众的减租斗争”。正是由于中央的权力得到广泛的扩展，从中央政府到地方政府再到基层农民，最后深深扎根于基层，使得农民群众自己手中拥有了减租的权利，他们就将遵循减租法令，积极地促进减租。边区政府随之颁布了一系列保障佃权和调节土地纠纷的法规条例。颁布与减租减息政策配套的减租条例，使得农民的生存生活甚至生产问题有了法律保障。边区土地登记办法和土地典当纠纷处理原则等，在保障土地所有者利益的基础上，为处理常见的土地纠纷提供了具体明确而规范的原则，为建立良好的租佃秩序奠定了基础。

（3）成立制度化规范化的社会组织调解租佃矛盾

在边区的减租减息运动中，改革法令只有当那些致力于执行它们的社会组织变得制度化之时才会有效。《决定》中明确规定，“农救会的任务，减租减息之前，主要是协助政府实行减租减息法令。之后，主要是协助政府调解农村纠纷与发展农业生产，在调解农村纠纷上，应采取仲裁的方式，在发展农业生产的任务上，应动员所有农救会员起模范、领导作用”。也说明了群众组织即社会组织的作用，“领导群众减租斗争，而且推广到领导群众其他各种切身的事业，成为乡村政权在群众中的支柱。同时强调在经过党的组织和发动农民积极分子，成立群众组织。这样的法规提升了社会组织的权威性，增强了社会组织的号召力。农民群众也逐渐开始积聚。正如绥德分区葭县的“减租保地会”，依照减租减息政策，议定了具体的四条规约：“一是要减租也要交租；二是不抢租别人的土地；三是不和地主私下订约；四是有事就报，有会就到，出事同当”。“绥西双湖市成立减租会以后，制定决议：一是减租是对咱们自己有利的事情，在咱们每个小组传达后，就要去做，咱们一百多个会员首先要执行政府的减租法令。二是要调查。三是交租与分伙时，咱们要求政府一定要经过咱们小组长当场作证，不让打埋伏。四是向地主算账，要回咱们多交的粮食。五是咱们要三天汇报一次，五天开一次会，大家一定要团结”。可以看出这些社会组织都是以政府的土地政策规定为标准，具体制定组织内部的公约，以公正合理的方式进行减租，规范了主佃双方的行为。以农会、减租会为代表的社会组织的制度化规范化，逐渐获得人民群众的认可。所以，它们才会具有更高的社会威信和执行效力。

3．陕甘宁边区减租减息运动中多元主体的资源整合协调机制

新木桶原理指出，将彼此的“长板”相链接，能聚合更多的资源优势。政府的社会权威、政策优势；社会组织的便于与民交流的平台、渠道优势；租户农民的力量优势；地主的经济优势以及由此延伸的其他资源优势。中共中央领导下的边区减租减息运动，由边区政府牵头发挥主导作用进行整合，这些主体的资源得到整合，多元主体间实现了合作。

（1）边区政府培育积极分子，组织社会组织，与民沟通获取民意

边区政府培养的积极分子，来自于人民群众，最接近农民群众，与农民群众联系最为紧密。所以，租户农民在以积极分子主体建立的社会组织，有归属感和信赖感，把它当成自己的组织。这样的组织也就能够较大程度、较大限度地与民沟通，获得民意。租户农民有了自己的组织，也就有了与地主进行平等对话的平台和渠道，甚至可以说是力量和砝码，就会更为积极主动更为自愿地融入减租运动中。如子洲县双湖峪的农会领导农民减租成功的案例，使得外乡的老百姓羡慕地说：“你看市镇乡的农会真正是咱们老百姓的组织，给咱老百姓谋下多大的利益，咱们为什么也不组织起来呢？”帕特南认为，“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，可以最大限度挖掘人们的潜力，激发人的创造力，无论这些个人多么富有，多么精明”。陕甘宁边区减租减息运动中农民和社会组织的合作意愿是较为强烈的。正因为如此，在边区政府的指导下，一个十分贫穷落后的地区在减租减息运动中创造合作的各种“奇迹”，社会组织与农民群众密切互动，激发了农民群众减租的积极性和热情，使得人民群众的力量得到较大程度聚集发挥。

（2）政府发动与社会组织协助，发动农民群众减租

无论是租户以诉苦方式请求政府帮助，还是政府主动监督、检查、管理减租减息的实施，都充分体现了边区政府始终坚持群众观点、坚定走群众路线的明确态度。边区政府组织召开租户会、主佃大会、地主座谈会，动员群众、劝说地主参与到减租减息运动中。召开斗争会的同时，政府与社会组织会一起找租户个别谈话，打消租户的顾虑，使租户有信心有底气地参加到减租运动中。经过前期的经验和感情积累，农民群众看到政府支持鼓励他们执行减租的诚意。党中央也颁布了一系列关于彻底发动人民群众组织社会，推进减租减息的政策、决定、指示。西北调查组就组织号召各行政村成立减租委员会，负责解决租户的生活、生产问题、保护佃户权利。有党政组织建立的社会组织的鼎力相助，群众参与减租减息运动的信心和勇气倍增，更加依赖、配合政府的政策和社会组织的活动。如1943年成立的模范农会淳耀县柳林区第二乡农会，“十年共计减租约250石，比全乡的公粮多了150石。该乡所发生的许多租佃纠纷问题，都经过农会依照政府条例做了合理调解”。“卧羊区共发生55件地主多收多分租子的案件，其中接近一半的案子都是伙子会查出来的，农民自主地向地主要回了粮食十四石六斗八升，沙滩平区经减租保地会在七个乡共查处126件多收、多分地租的案件，共退出四十四石零三升粮食”。

（3）通过引导、劝服、斗争的方式争取发挥地主的特殊优势

减租减息运动，对地主有一些损害，但是该政策合情合理，是抗日民族统一战线的土地政策，是为社会谋福利的政策，能够为抗战胜利提供必需的物质资源。再说，和之前没收他们土地的政策相比，减租减息已经是地主们较为理想的选择了。政府的引导，以及社会组织与政府的劝说、斗争和调解都在很大程度上对地主转变减租态度起到了积极的作用。另外，一些开明地主在减租减息中做出了很好的榜样和示范，边区政府就树立他们为典型，比如李凤雄、马维新、安文钦、张善书等。李凤雄因表现好被请去参加减租检查会。1943年减租减息运动波及杨家沟时，马维新担任绥德分区何岔区区长，“区上干部向他交涉退夏租事”，他当众就说“退就退吧”“郭淮治、郭良法首先到马维新处退回老麦5斗，按1石抽1斗”。当然地主大多数都是以间接合作的方式参与减租减息的，但这也给了租户农民很大的信心和底气。

（五）陕甘宁边区减租减息运动中多元主体互动合作的成效与不足

1．陕甘宁边区减租减息运动中多元主体互动合作的成效

（1）边区阶级矛盾缓和，结构趋于橄榄型

通过减租减息运动，边区农民的佃权得到了保障，不少农民在地主手中购得土地，中农和富农数量增多，地主数量减少，农村中阶级结构趋于橄榄型。具体表现为，边区“农村富户增多，使农村的成分发生了改变。许多贫雇农转为中农或富农了，而中农成为乡村经济的主要成分”。如“陕北米脂县的后吕家石全村，1942年减租减息后，农民仅从外村地主手中买进土地70余垧，本村富农的23垧土地也转到了平农、中农手中”。绥德分区彻底减租的地区，地主只保留了30%—50%的土地，其余的都转入农民手中。庆阳县三户大地主原有土地29600亩，1943年减租后只剩下5650亩，比原来减少80.9%。合水县得到减租减息利益的佃户有1337户，减租后，他们平均每户增加土地8.6%亩。延安甘泉的14个村子贫农和雇农的占比从77%下降到1941年的19.87%。减租减息政策的有效推进，使得农民的生活水平得到很大程度的改善。由于土地佃权得到了保障，大多数农民积极耕作，有了余粮，典卖土地的不少地主转而投资商业，阶级矛盾得到了缓和。

（2）促进了边区生产力的提升

减租减息政策的有效实施，保障了租户的佃权，增加了广大农民群众的土地，很大程度上激发了他们的生产积极性，进而促进了边区生产力的提升。其实，生产力的快速提升更离不开政府引导、社会组织的协助、租户的积极投入以及地主的配合。正是多元主体形成的合力，才使得物质条件极其匮乏的陕甘宁边区满足了抗战时期的粮食需求，才能为后期大生产运动的顺利推进奠定坚实的基础。如“安塞县高川村1943年比1940年的耕地增加了206%，劳动力增加了50%，多收细粮204.7石，耕牛增加了206%，驴增加243%，羊增加382%，猪增加了240%”。自1937年起，粮食产量逐年增加，1938年为127万石，经过大规模的减租减息运动，1943年160万石，1944年175万石，1945年160万石。“1944年赤水县二区一乡，15家佃户减免了142石租子（平均每户减租9.42石），很多佃户由终年劳动不够吃、穿，变为了有余粮”。绥德县郝家桥佃农刘永山从贫农变为减租积极分子。如表2-2。

（3）为组织化生产运动的发展奠定了基础

抗战时期边区农民全体加入了农会，80%的群众都加入到各种社会组织中，成为推动减租减息的坚定力量。农会及其他一些社会组织在减租减息运动中的成绩逐渐凸显。有由政府组建的各种社会组织，也有由积极分子自主组织的。这些组织在减租减息运动中做出了应有的贡献。如石区本镇的马光表、霍士俊和赤水县二区一乡的农民张志孝领导佃农不仅组织起了他们镇的减租小组、农会，还带动周边村庄建立减租小组促进减租，产生辐射带动效应。如卧羊区的一半以上地主不按减租条例多收地租的案子是伙子会查出来的，沙滩平区经减租保地会在七个乡共查处一百多件多收、多分地租的案件。而且，出现了各种模范，包括个人模范、组织模范和村乡，如张志孝、典型淳耀县柳林区第二乡农会、减租交租的典型赤水五区六乡等。社会组织的组建融入，使得农民群众向组织、团体靠拢的意识不断增强。党中央领导下边区政府组织的减租减息运动，鼓舞了民众的生产士气，增强了民众的生产信心，集聚了民众的生产力量。各种合作型社会组织为之后的农业生产合作化运动奠定了群众组织基础和群众力量，提供了开展组织化运动的经验借鉴。

2．陕甘宁边区减租减息运动中多元主体互动合作中的不足

（1）陕甘宁边区减租减息政策法规执行机制不完善

减租减息执行过程中由于政策解释、政策执行、政策监督环节存在对接不到位或执行不彻底的问题，使得租户农民对减租政策产生怀疑和犹豫。租户对地主既畏惧又依赖，要依靠租种地主的土地过日子，害怕减租后地主收回土地。在减租交租的过程中，附和业主的意见，互相包庇，导致明减暗不减。之后中共做了适当调整，颁布了租佃条例草案保障了租户的佃权。一是政策解释机制方面，由于官方宣传解释不充分不到位，一些大地主就利用自身优势和社会资源，编造谣言恐吓佃户。如杨家沟马氏地主通过其“情报中心”把虚假信息传播出去。由于信息不对称，交通闭塞，信息传播渠道单一，再加上边区的村民获取信息能力差。所以，邻村的村民就将谣言带回来，因为是与地主不相关的人传递的消息，这就使得不少杨家沟的农民信以为真，有的租户减租的信心也开始动摇。二是政策措施制定执行方面存在的问题。主要是前期减租法规制定不够具体，减租减息条例漏洞多，导致地主钻政策的空子将定租改为活租，加重对租户的剥削；干部对政策了解不多，而且不能主动积极去检查纠正，有时表现畏惧。一方面是一些地方政府官员的减租意志不坚定，对地主采取妥协战略；另一方面则是大地主想尽各种办法有意隐瞒的结果。三是监督机制方面，利益诉求渠道单一，政府是唯一具有权威的仲裁调解机构。所以，监督的方式，或是政府调查发现减租减息中不合理不合法的情况，或是租户以诉苦、告状的方式向政府揭发地主。后期建立了减租组织、租户会、减租保佃会等，情况有所改善。另外，一些政府人员存在对减租政策不了解，不能认真促进减租的，相关监督机制建立不完善。

（2）边区减租减息运动中多元主体合作中出现思想保守与激进并存状况

我们说，多元主体在陕甘宁边区减租减息运动中取得了成效，实现了合作。但是，在该运动中也出现思想保守与激进并存状况。激进状况方面，减租组织的建立以及斗争会的开展激发了农民群众的减租热情，以致他们释放宣泄多年来所受的压迫和剥削。到减租后期，一些群众自发地斗争地主，难免出现激进的问题，如个别不给交租的、打罚地主的情况。“店镇区的干部将未执行减租政策的地主一律重罚，处罚跟地主逃跑的农民，放任群众自发处罚地主。而党的政策规定要根据地主具体情况制定适当的政策，合理合法地开展对地主的斗争，对农民要加以正确疏导和教育”。在贯彻减租政策的过程中，绥德、关中就存在激进状况。一些地方一味地打击地主如赤水一区，马兰阴坡农会入会条件太过苛刻。赤水县五区六乡地主杨运龙的佃户陈三冬拖欠了他一年的租子，于1943年11月在农会的帮助下才收回了。保守状况方面，“干部对三三制政策认识不足，强调团结，放松了减租”。之后在西北局高干会议上纠正了这种向地主妥协的思想。另外，“一些干部对二五减租只作呆板认识，不作具体调查研究，反而认为二五减租不合实际。如新宁县的干部对三区地主未按二五减租的标准收租的情况不闻不问”。一小部分农民存在对地主依赖畏惧的心理，不敢标准租额减租，尤其是边境乡。如曲子市佃户石惠玉不愿向政府说明租额。再如土桥四乡佃户鲁生宽、王存录说：“这事去不得，你们把租子减低，地主不让我们种地怎么办？”

（六）陕甘宁边区减租减息运动中多元主体合作的启示

1．建立多元主体利益关联机制，保障农民土地利益

抗战时期陕甘宁边区减租减息运动，在党中央的领导和边区政府的主导下，建立了多元主体合作机制即利益联结机制、风险化解机制和资源整合协调机制。这些机制相互关联，相互牵制，建立了多元主体之间的利益联系，较好地保障了广大农民群众的利益，使得他们土地所有权得到保障，生活得到改善。这启示我们在土地生产经营的过程中，建立相关主体的利益关联机制，通过政策制度、法律法规规范相关主体经济行为，将人财物等资源整合，促进集约化生产提高效益。建立利益联结枢纽至关重要。一是为避免农民的利益受到侵害，可以建立系统性的、相互促进的机制，使各主体的利益相互关联相互渗透。进而制定具有针对性的法律法规及制度加以约束和规范避免矛盾纠纷发生，如明晰各主体用益物的主权产权利益归属。二是制定利益损害赔偿机制，可以提高对企业、开发商等侵害主体的处罚力度，让那些侵害利益者不敢也不愿侵害弱势群体的利益。三是建立资源整合机制，监管整合对防范风险具有助推作用。将政策资源、组织资源以及人力资源归并融合，发挥共享联动效应。这能较好地弥补农民群众的短板（政治素养缺失），增加弱势群体农民的利益保障。在利益共享和风险共担约束各利益主体经济行为的基础上，建立中介组织、社会组织降低内部交易成本，发挥平台优势，监督企业、公司、政府人员、农民以及其他相关主体。只有这样，才能坚定广大人民群众的信心和勇气，激发广大人民群众的积极性和创造性，使他们在政策引导号召下，提高生产力、创造物质财富。

2．合理引导多元主体，有效配置各种物质资源，促成集聚效应

抗战时期边区政府在党中央的指示下，在减租减息运动中有效配置人力物力财力资源，合理配置有效整合了各种资源，集聚并发挥了多种资源的合力，成功地促进了减租减息。人力方面，贫农、雇农、富农甚至是地主中的一些爱国人士即开明绅士也被组织团结起。根据各自的情况制定了有针对性，并能保障他们基本利益的政策措施。而且边区政府也组织了一些社会组织如农会、伙子会、减租保佃会等等，大部分佃户都被吸纳到这些组织中。在中国共产党的号召影响下，国民政府也在一段时间内与共产党在减租减息政策上实现了合作，分析各自政策的主要内容。人力资源的集聚，自然而然会吸引聚集其他的土地、工具、管理等生产资料，进而形成一股强大的力量推动了减租减息进程。其实，在这一过程中，边区政府的学习能力不断增强，由一般标准的政策到能够保障佃权、调解土地纠纷等条例的颁布，直到各种能够充分考虑民俗、社会惯例的政策出台。在党中央的指示下，边区政府的引导、协调下，各社会角色在抗战时期的建减租减息运动中基本上发挥了应有的作用。归根结底，人心聚，力量凝。从内部看，在于党中央制定了一个能够平衡各主体利益的科学政策；外部看，就是广大人民群众各阶级在联合抗日的战略上达成了共识。

3．以政策引导激励，激发社会组织和社会个体的活力，创新合作方式

抗日战争时期陕甘宁边区党政出台的包括减租减息政策在内的一系列办法、条例，坚定了广大人民群众减租的信心与决心，充分调动了他们支持减租政策的热情与激情。相关原则条例办法的颁布，都是依据减租减息运动中遇到的问题而采取的有针对性的解决措施，化解了阶级矛盾，调解了纠纷，保障并均衡了两个阶级的利益，尤其是保障了租户的佃权及其相关利益。另外，在中央领导下，边区政府主导下，经过调查研究，建立的社会组织最接近人民，与人民联系最为密切，能较为深入地了解人民。而且确实在很大程度上发挥了组织团结人民群众促进减租的作用。边区政府、社会组织及租户在减租政策中全面的互动合作取得了较大的成果。这启示我们，地方政府治理需要注重发挥多元主体合作共治的优势，关注社会群众普遍性的需求，竭力解决广大人民群众最关切最烦心的事。在实践中注重多样化有重点的政策引导，充分地激发社会组织和个体的活力。集聚各种资源，把握好利益枢纽，形成利益关联机制，激发挖掘社会组织和个体的潜力和优势。

4．加强政策宣传思想酝酿，整合力量，最大限度调动农民积极性

一个人的思想形成与发展和其个人的成长经历和所处的社会环境紧密联系。生活在那样的社会环境中的社会群体会基于约定俗成的道德，形成对道德楷模的评价标准。传统中国是一个道德社会，道德社会往往通过道德楷模来教化社会。传统中国社会中的陕甘宁边区，经济发展滞缓，依靠小毛炉交通，这里的农民常年遭受豪绅地主的压榨剥削，思想保守，不敢也不愿意改变。在动员人民群众参加减租减息运动的过程中，政府立足这一地方情况。一方面，采取表彰树立典型的方式加强宣传；另一方面，在人民群众中培养积极分子进行减租思想酝酿，建立社会组织或劝说或开斗争会。因为社会组织积极分子和地主中的开明绅士，与农民联系最密切，尤其是积极分子，在打击地主气焰的基础上增加了农民租户减租的勇气和底气。所以说，我们在实施政策的过程中，要注重立足国情地情以及农民自身特点，审慎选择思想宣传动员方式，采取多元的方式，调动多方面的力量，有效推行政策措施。抗战时期党中央边区政府较好地把握了这一点，凝聚多元主体力量，并整合社会资源，在敌后抗日根据地的减租减息运动中促成了多元主体合作局面。

5．政府需把握好关键性政策资源，引导多元主体合作意愿

在本文中，多元主体合作性关系的一个主要推动力就是获得实现目标所需要的关键性资源是减租减息政策。为建立并广泛发展统一战线，中国共产党就把握住了关键性的政策资源——减租减息。当时的农民人口占到百分之八九十，土地资源是人民生存发展的根本保障，广大佃农受到封建地租的严重剥削，土地租佃矛盾尖锐，土地所有权无法保障，一些佃农甚至都不能解决温饱问题。因此，边区政府就从这个实际情况出发，制定了可以满足广大民众多元需求的经济性的土地政策，使得阶级结构合理化科学化，团结了抗日民族统一战线的群众力量。我们可以得出，地方政府在落实相关政策的过程中需注重广大社会组织及个体的根本性、普遍性需求，把握好运用好关键性资源，通过各种方式尤其是政策支持鼓励、制度规范保障的方式满足人民群众的需求，消除他们的心理担忧和障碍。同时，激发积极性强的组织、个体的需求欲望，牵头带动密切联系广大群众推动经济社会发展。逐步渗透治理过程互动化，治理结构扁平化的内涵，利益关联化，生成多元主体合作共治的治理方式。进而发挥社会各界力量的联合驱动效应，实现资源优势互补，努力提升地方政府治理能力，为实现全面建成小康社会的目标做贡献。