第二编
政府与市场

政府的角色、作用与治理边界[1]
——对后金融危机时代中国经济社会问题的观察与思考

金融危机激荡全球，高潮已过，但余波未了。中国经济甫经风暴荡涤，即缺漏毕现。2008年国际金融危机爆发以来，学术界对中国经济的反思和检讨持续至今，争议不断。近期有几篇专为国企辩护的文章尤其吸引眼球，分别是：《解析“国进民退”论断真伪》[2]、《国企崛起是“中国模式”优势的重要体现》[3]、《“国有企业垄断论”的谬误》[4]，其观点无非是认为国企乃国之大器、功劳卓著、优势明显。为了替利益集团护法，这些文章的作者们可以罔顾事实，自言自语，不讲逻辑，全然不管有关国企改革与“国进民退”的话题是一个严肃的学术问题，需要认真调查研究、再思三思。从学术的维度，我们没有必要为这类应景之作浪费笔墨。但是，这些文章所宣示的为国企“刻意”辩护的立场，及其对国企改革事业的强力抵抗，还是不可轻视。这种立场已经超越了国企的是非本身，让人感觉到鼓噪者维护既得利益时的强词夺理和毫无原则。由这几篇“奇文”，我们越发明白，对中国经济问题的检讨不能仅仅停留在经济问题表象上，而要对造成这些经济问题的深层次原因作一番更为全面和深刻的反思。

林德布罗姆指出：“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的。”[5]政府和市场的关系，自资本主义体系诞生以来就是考察各国政治、经济和社会发展的主轴。“它既是经济学又是政治学的核心问题。”政府和市场互为边界，两者互动的情况也构成了近代各国政府类型的主要判别标准，同时也是政府改革和经济改革的主要内容和核心问题。近代以来各类经济危机的根源，也无非在于市场失灵或政府失灵。就当代中国而言，自20世纪50年代以来一直推行计划经济，市场体系是在改革开放以后的三十余年间仓促建立起来，政府在经济发展中一直处于主导地位，市场还只是作为政府为实现经济增长的工具和手段而存在，并没有获得目的性地位，所以，用市场的逻辑很难解释中国经济发生的问题和原因。从政府和市场关系的维度，考察和分析当下中国的经济和社会问题，虽不能说有十分把握切中肯綮，揭示出中国经济社会发展问题的症结所在，但据此梳理一下后金融危机时代政府与市场的关系问题，尝试破解经济问题背后的体制性根源，进而探寻解决经济社会问题的有效对策，应该说还是一个不错的视角或理路。

众所周知，欧美金融危机爆发以后，美英等发达国家采取了政府向市场注入流动性、乃至直接控管大型金融企业等一系列紧急措施，以应对这场百年一遇的经济危机。有意思的是，国际金融危机期间，在国内金融体系完好无损的情况下，中国政府在启动4万亿元国家投资计划和地方政府天量配套投资计划的同时，还实施了由各大国有银行向市场大量注入流动性等与美英诸国差不多相同的救市措施。随着时间的推移，这种简单仓促的危机应对给中国经济社会带来的风险和隐患逐渐凸现出来。现在，该是我们回过头来反思4万亿元危机应急措施的得失的时候了。我们的问题是：面对这场百年不遇的国际金融危机，中国究竟需要应对什么？中国政府到底在应对什么？面对后金融危机时代中国经济社会的困局，我们应该如何应对？

一、中国政府应对国际金融危机的措施、效果及其评价

国际金融危机对中国经济的直接影响，主要集中在外贸和外汇储备两方面，即外需迅速下滑、外币大幅度贬值带来的冲击。外需迅速下滑的问题可以通过启动内需来应对，外币贬值的影响则可以通过本币对外币相应贬值的方法来对冲。本币贬值比较容易做到，只要保持汇率稳定，随外币贬值即可，尽管会遭致其他国家的反对，但主动权操之在我。事实上，人民币兑美元自2005年开始连续升值了21%以后，自2009年8月份以来一直保持稳定。启动内需的举措要复杂许多。启动内需一般有两种方法，一是增加投资，二是增加消费。中国政府是通过增加财政投资启动内需来对冲外部需求下滑的，措施可概括为两项：其一是积极的财政政策，即为期两年的4万亿元财政投资计划，以及地方政府的天量配套投资；其二是名为“适度”实乃“极度”宽松的货币政策，即各大国有银行在政府授意下向市场注入了9.58万亿元的天量信贷。这两项措施的效果，可以从积极和消极两个方面来认识。

单从对冲国际金融危机对中国经济的直接影响而论，中国政府做出的以四万亿元投资和十万亿元信贷为主要内容的危机应对可谓成就斐然。在2008年仅出口依存度就达36%左右的中国，居然成功地阻止了因人民币升值、外需下滑造成的出口急剧下降所必然导致的GDP大幅下降，逆势取得8.7%的GDP增长，在国际上实现经济率先复苏，并成为金融危机以后世界经济复苏的主动力，一度甚至为中国赢得了世界经济“救世主”的国际声誉，从而大大增强了中国的国际影响力。

同时，国家的危机应对措施也拯救了地方政府财政，避免了地方政府的破产危机。在2007年7月人民币加速升值、新《劳动法》实施和国际金融危机引发的外需迅速下降等系列冲击波的打击下，中国出口导向的沿海中小企业大批倒闭，地方财政锐减；2007年为防止经济过热和通货膨胀而采取的一系列调控政策影响到房地产行业，2008年年初的房地产市场面临房价大幅下跌的危险，各地土地流拍现象严重，这导致了对土地出让金依赖程度普遍高达50%左右的地方财政状况极度恶化。如果房地产市场持续萎缩，造成地方财政无力维持原有建设和服务职能，一些地方政府甚至濒临破产，将会严重危及国家的政治安全。政府数万亿元的财政投资计划和天量信贷拯救了房地产，也拯救了地方政府，地方财政于2009年5月实现深Ⅴ型反转，5月份同比增长4.8%，8月份暴增36.1%，12月份竟达56.5%，增速创世纪新高。逆势实现全年财政收入增长11.7%，加上1.6万亿元的土地出让金[6]，则实际增长率高达19.2%。地方政府以不可思议的方式度过了破产危机。从此意义上说，中国政府确实成功应对了国际金融危机对我国的冲击。

然而，我们必须看到，2009年中央政府和地方政府的大规模投资计划和天量信贷，也为中国经济和社会留下了不小的隐患。主要集中在三个方面：

其一，进一步加剧了产能过剩，助推中国经济这辆高速列车在低质量增长的轨道上越滑越远，致使中国经济有增长而无发展。经济增长和经济发展是两个不同的概念。经济增长关心的重点是物质方面的进步，以GDP来测定。经济发展则不仅关心国民生产总值的增长，更关心结构的改变，以及社会制度、经济制度、价值判断、意识形态的变革，更着眼于长期而不是短期。经济增长注重“量”，经济发展注重“质”。结构合理、有质量的经济增长才会促进经济发展。

GDP质量总体上由投资率和最终消费率的比例关系界定。这种比例关系虽然没有绝对的标准，且随工业化的不同阶段大致呈马鞍形变动，但就钱纳里对39个发展中国家的经验统计所显示的规律而言，我们还是可以获得一个大致的参考（参见表2-1）。

由表2-1可见，私人消费率（居民消费率）最低参照60%，投资率最高参照23%，政府消费率最高参照18%。世界银行关于各大洲26个代表性国家的数据显示，1985—2003年间我国消费率不仅低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。多数欧洲国家平均消费率在70%—80%之间，由于它们均属于高收入国家，其最终消费率的一般趋势是高位稳定或略有提高。如英国从1985年的80.71%提高到2003年的86.63%，提高将近6个百分点。大洋洲的澳大利亚和新西兰也都稳居高位并略有提升，2002年消费率分别达78.47%和78.17%。非洲的埃及和南非也是稳中趋升，2003年消费率分别达到84.77%和81.43%的高位。拉美的阿根廷、巴西、智利、秘鲁四国的平均消费率也分别在70%—80%，虽有一定波动，但始终稳定在高于70%的水平。与此形成鲜明对比的是，中国的消费率远低于国际合理水平，不仅低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。[8]国家统计局数据显示，1978年至2008年，中国居民消费率和最终消费率呈缓慢下降趋势，居民消费率从1985年的53%降至2008年的35.3%，城乡居民收入占国民收入的比重也由56%下降到43%。与之相对应的是，我国的投资率则远高于世界各国，投资率在30年间不断上升，2009年的投资率高达40%以上，造成产能过剩和基础建设过剩，工业产能平均富余30%至40%，造成投资—消费结构严重扭曲。[9]很明显，中国的投资率太高，最终消费率太低，8.7%的GDP增长质量存在严重问题。从本质上说，近几年中国经济并没有取得实质性发展。改革开放以来推动中国经济列车高速飚进的发展模式，即以政府主导的投资拉动的粗放式增长方式，显然已经走到了尽头。

其二，推高了房价。在向市场注入天量资金的同时，政府又推出了对购房者的利率优惠等政策，危机前面临调整的房地产市场的形势出现了戏剧性的变化。多年来政府在保障性住房供给方面严重缺位导致的住宅供需失衡等现实，民间对本币贬值和通胀发生的强烈预期，以及大批民营企业主在经营环境极度恶化的形势下关停工厂并将资金转投房地产，造成了2009年中国房价逆势飙升。中国的商品房市场普遍远离了中低收入阶层的购买能力，沦为少数高收入群体的资本游戏场。房价是否合理姑且不说，但多数城市新居民的居住权利无法保证是不争的事实。当前的中国房价已经远远超越了原有的城乡差别，成为无差别适用于所有人的贫富分化的离心机。因房价畸高而产生的社会焦虑、绝望、愤怒，不可避免地会影响正常的社会秩序、社会创造力，最终势必会冲击政府的执政基础。

其三，财富进一步向体制内部门集中，国强民不富的格局得到强化，市场机制退化。从国家统计局发布的2009年主要统计数据我们可以很清楚地发现，天量投资和天量信贷显示了明显的亲体制性。在国企改革不到位、国企垄断地位不断强化的情况下，市场机制严重退化。民营部门在金融危机的冲击下举步维艰、大量倒闭。且不论“国进民退”现象及其是非，但国民财富因此加剧向体制内部门集中，国企相对于民企在危机中不断壮大却是不争的事实。

总之，此番危机应对举措虽成功回应了国际金融危机对我国的冲击，暂时避免了地方财政的破产危机；但也加剧了中国经济的低质量增长，进一步恶化了国内投资、消费结构；国民财富进一步向体制内部门集中；而高速推升的房价，也酝酿了巨大的经济、社会甚至政治风险，可谓利弊兼具。接下来，我们要继续探讨的问题是：中国经济问题的症结在哪里？在金融系统健康无虞的有利条件下，中国为什么反由国际金融危机的冲击而险些引爆地方政府危机，进而出现全面的经济社会危机？

二、中国经济的体制性缺陷和障碍：政府失灵及其导致的市场失效

2008年国际金融危机，使中国经济长期存在的结构性失调等一系列深层次问题浮出水面。那么，中国经济长期存在的问题包括哪些方面？问题的症结在哪里？中央政府的4万亿元财政投资计划和地方政府数十万亿元配套资金，以及近十万亿元天量信贷这种非常规的手段，到底能不能解决问题？这是需要我们认真思考的。中国的经济问题在宏观层面可以表述为两个失衡，即国际贸易和国内经济的双重失衡，且两者有一定的关联性。

1.居民消费不足是中国经济的根本问题

自1994年通过人民币深度贬值正式确立出口导向型经济以来，人口红利辅之以低工资策略，使我国实现了经常项目和资本项目的长期双顺差。在制造业技术落后的条件下，我国已经成了制造低端商品的“世界工厂”。这种出口导向型战略的长期持续，不仅造成了外部失衡，同时也形成了外贸依赖。在这种模式下，国内居民消费被严重削弱和忽视，国内劳方在经济循环链条上的消费功能弱化，使中国的经济增长长期建立在国外市场的消费基础之上，形成了中国投资、外国消费的所谓国际经济大循环模式。就国内而言，中国作为脱胎于计划经济的后发展国家，长期奉行强国战略，实施的是政府主导的高积累、高投资和低消费的发展模式，这直接造成了我国初次收入分配的不合理。近年来，我国劳动者报酬占GDP的比例偏低、国民收入分配向国家和资本所有者倾斜的现象一直比较突出。据财政部的相关数据，建国60年间，我国财政收入增长1000倍，而城镇居民收入增长还不到20倍。

政府税收大幅度高速增长而居民收入增速缓慢是问题的一面，收入分配过于偏重资本而轻视劳工是问题的另一面。据中国社科院发布的《2008年社会蓝皮书》，我国国民收入结构失衡，特别是劳动者报酬所占国民收入比重逐年下降。20世纪90年代以前，劳动者报酬占比为50%以上，2001年后这个比重不断下降，到2006年已下降到41%。与此同时，营业盈余比重由原来的20%提高到2006年的30.6%。在发达国家，工资一般要占企业运营成本的50%左右，而中国则不到10%。发达国家劳动报酬在国民收入中所占的比重一般在55%以上，在中国则不到41%，且呈逐年下降趋势；而资本回报的比例却连年不断上扬。政府和资方的高积累、高投资，严重挤压了作为消费主体的劳方的消费能力，造成当下投资与消费严重失衡的困局。

中国经济的高积累、高投资和低消费的发展模式，建立在对国外市场尤其是美国等发达国家高消费的生活方式之上。这种过度依赖国外消费的发展模式风险很大，外部需求一旦下降，对国内市场的反作用力就会加剧。在国际金融危机导致外部消费急降的情况下，国内消费又因长期受到忽视和挤压而难以在短时期内弥补外部消费急降留下的空白；为了保证国内经济的增长，政府也只能依靠大规模投资。我国目前的经济困难恰在于此。

2.分配不公是社会问题，也是中国经济问题的症结

我们知道，居民消费由居民消费能力和居民消费意愿决定。其中消费能力和收入水平相关，消费意愿则受社会保障和边际消费倾向递减规律的影响。收入水平低下、社会保障水平低下、贫富差距大均直接导致居民消费率低下，而这三者所指涉的都是分配问题。因此，我国居民消费率低的另一面其实是分配公平问题。而分配公平问题就涉及政治过程，不再仅仅是经济问题。历史一再证明，严重的分配不公必将引发严重的政治后果。

如果就上述分配问题所涉及的收入水平、社会保障、贫富差距三个问题的决定因素展开追溯分析，就会发现收入水平取决于就业率、就业质量和工资谈判能力。就业质量取决于产业结构和个人受教育水平，工资谈判能力取决于劳资权利对比和劳动力稀缺程度。产业结构的改善则取决于一国的市场竞争状况、科技创新能力。个人教育水平取决于教育资源水平和教育机会的可获得性。市场竞争状况取决于制度供给和政府干预状况。社会保障水平和贫富差距取决于政府的调节意向和调节能力。政府的制度供给和干预状况，以及调节意向和调节能力取决于政府的角色定位。

3.分配问题是政府失灵及其导致的市场失效造成的

上述各相关影响因素又可以归为两类：一是政府性的，二是市场性的。其中，市场只通过产业结构和劳动力稀缺程度对收入水平有部分影响，而政府不但对社会保障和贫富差距调节起决定性影响，还通过教育资源和机会以及劳资权利规定等因素间接影响收入水平。同时还通过制度供给和是否干预直接影响市场。可见，最终是政府在分配问题上起到了决定性作用。其发挥作用的渠道根据各相关影响因素也可被归为两类：一是通过社会政策，二是通过市场；表现为社会政策和市场政策失当。

（1）社会政策中的政府缺位。

政府的社会政策直接导致了我国目前的分配严重不公、贫富差距悬殊。具体表现如下：其一，社会保障水平长期滞后于经济发展水平。对比欧美国家社会保障制度的发展历史，我们认为中国社会保障和社会福利的发展滞后于经济发展至少20年以上。其二，贫富差距悬殊，税收反向调节。我国基尼系数从2000年开始越过0.4的警戒线，处于极不平等区间，并逐年上升，2006年已升至0.496。与此相对应，税收却是反向调节。以个税为例，工薪阶层和个体工商户缴纳的税款占了个人所得税收入总量的90%以上。同时，我国也缺乏调节代际平等的遗产税。其三，城乡差距不断拉大。如果说新中国前30年的发展靠的是农产品“剪刀差”，后30年靠的就是劳动力“剪刀差”和土地“剪刀差”。中国的发展至今仍然在以全面牺牲农村为代价。其四，城镇化水平严重滞后于经济发展。计划经济时代形成的户籍制度沿袭至今，利用身份制度阻碍了农民的市民化。上述“剪刀差”下农民工收入低，难在高成本的城市落户，造成我国城镇化水平严重滞后于经济发展水平二十多个百分点。用一些专家的话说，“中国社会结构滞后于经济结构大约15年”[10]。社会政策层面的政府失灵在很大程度上是政府不作为的结果，总体可归因为政府缺位。

（2）市场政策中的政府失灵。

政府过度干预市场，扭曲了市场机制，不但没有纠正市场竞争产生的分配不公，而且还加剧了分配不公。发达国家的市场实践表明，就实现财富增长而言，以自由竞争为基本激励的市场机制远比政府有效，因为政府存在成本收入分离、内部性、派生的外部性、效率低下等缺陷。对此，沃尔夫教授等许多学者已经有过揭示。[11]我国虽早在1993年中共十四届三中全会上已经明确了建立“社会主义市场经济体制”的目标，但其过程却并不顺利。

其一，中国市场改革不彻底。首先，中国的市场化改革到目前为止主要开放了高竞争的商品市场，而并没有开放要素市场。市场是一个相互关联的整体，不开放要素市场的商品市场最终是扭曲的、低效的。民营企业只能在那些完全竞争的“难赚钱”或“不赚钱”的领域艰难发展。其次，国有企业市场化改革不彻底。由于难以克服委托代理关系中的逆向选择风险和道德风险，世界范围的国企普遍低效。自20世纪80年代的新公共管理运动以来，欧美各国普遍通过尽可能的市场化、利用竞争机制提高国有企业的效率。中国国企的市场化程度总体上还很低。国企改革仍停留在“行政性分权”层面，而没有实现“经济性分权”。按美国经济学家伯恩斯坦的定义，行政性分权指不改变原来行政机关对生产单位进行的微观干预而仅仅在行政系统内的各层次间做些权力调整。经济性分权或市场性分权指在改变行政系统职能的同时，把微观决策权还给面向市场的企业，行政机关主要从事宏观总量管理，并通过市场间接调节。据此，我们的国企还停留在“股份革命”阶段，没有经过“经理革命”，国企主管至今仍然停留在计划经济时代组织任命的阶段，只需对“上级”（领导）而不是对股东（人民）负责；国企部门间有限的垄断竞争没有根本改变其市场特权。因此，中国的市场改革还没有完成，在不完整的市场中是无法实现“公平竞争”的。而市场经济的本质和生命力，恰在于市场主体之间基于自由、平等和公平的竞争。

其二，政府对经济过度干预，经营性、建设性功能不断强化，形成了“差序格局”的权力经济。政府通过行政手段和市场手段深度介入微观经济，建立了以政府权力为核心，依次是国有企业、集体企业、民营企业的市场“差序格局”，进一步消除了公平竞争，扭曲了价格体系和利润体系。中国市场成了“政策市场”，各市场主体不是与经济规律博弈，而是与政府政策对赌，以致投机盛行。分配领域也相应以权力为核心形成了扭曲的“差序格局”，依次是公务员群体、国企员工群体、民营员工群体、农民。电力、电信、金融、保险和烟草等垄断行业的收入畸高，据专家估计，2008年8%的国有垄断企业员工占了全国工资总额的50%[12]，垄断行业国企对分配领域的扭曲可见一斑。

在宏观分配格局中，权力痕迹也同样明显。前已有述，政府、资方、劳方三者关系严重失衡，已构成我国经济社会的致命伤。官方统计数字显示，政府收入增长一直远高于GDP增长速度，而城镇居民收入则远低于GDP增长速度，甚至低于物价上涨速度，企业收入增长速度则和GDP增长速度趋于一致。社会财富沿权力路径向政府集中的趋势是非常明显的。

其三，权力滥用市场，放弃公共责任。在政府建设性和经营性功能强化的条件下，权力为了获取GDP,在一些领域滥用了市场。当前医疗、教育、住房三大领域的市场化改革，就是政府滥用市场、放弃公共责任的典型体现。政府在市场化的旗号下以营利为目的置换了市场的核心含义——竞争机制，其结果必然是片面市场化改革；其实质是利用医院、学校、土地等公共资源赚钱，而民生却没有随着经济的高速增长而得到较大的改善。

其四，企业过度政治化。提供有效的秩序是政府存在的根本理由。有效秩序的提供，需要有效的权威。政治实践中，有效权威的来源不外乎暴力、财富和正义。其中，正义不是空洞的，现代政府的正当性在于对公民权利的保障和对社会正义的维护，而正义的实现在于政府能够有效地回应并满足社会的需求，归根结底还是来源于财富的生产和分配方式。在常态的社会生活中，暴力通常作为一种威慑性力量和毖后力量，是消极性权威来源。积极性权威则来源于财富的生产和分配，所以，政府控制财富生产和分配的方式决定了政府权威的有效程度。全世界的国有企业普遍效率低下，改革开放以前30年的国有企业实践已经充分证明了这一点。据相关数据，后30年的国有企业减去租金、减去比民企低了14%的税负，实际上仍然亏损。政府在市场经济框架基本确立的情况下亏本养国企，垄断行业的改革难以推进，说到底还是因为政府有控制财富和资源的需要，这种维护政府权威本位的政治目的论，与以人为本、执政为民的执政理念背道而驰。

其五，法治缺位和市场失效。市场经济是契约基础上平等竞争的经济，它离不开保护契约和市场主体平等竞争地位的法治。法律规则只能由政府提供。但由于政府承担了过多的直接经营角色，导致市场和法治缺位或失效。政府是公权力的化身，权力存在的地方是取消竞争的，而公平竞争恰恰是市场机制的灵魂。政府权力直接介入市场领域的结果，必然削弱乃至消解了市场的公平竞争逻辑，形成基于命令体系的权力支配逻辑，市场失效便不可避免了。

上述市场政策中的政府失灵有的是政府不作为的结果，有的是政府不当作为的结果，总体可归因为政府缺位和越位并存。

（3）市场失效的后果。

市场失效还引发了一系列严重的经济后果。最引人注目的有两个：一是产业结构调整困难，二是企业创新能力低下。这两者决定了一个国家经济的层次和质量。产业结构还与消费结构和劳方收入水平密切相关。产业结构调整离不开创新，创新则主要依赖市场竞争和教育科研机构，而权力的过度介入不但在市场中消解了竞争，而且在教育科研机构中用过度行政化腐蚀了创新功能。在市场领域，国企不但垄断了要素市场、规模经济行业，而且还不断进入高利润低风险行业甚至高竞争行业领域，民营企业的升级空间被堵死，甚至被驱赶出一切利益丰厚的经济领域。这就导致在出口导向型发展策略中成长起来、完成原始积累的企业家无法脱离原来建立在低劳动力成本基础上的低回报高消耗的劳动密集型行业，完成产业升级，进入高技术附加值的行业。这些宝贵的企业家的才能和资本都被逼到投机一途，形成了近年来炒房、炒煤、炒矿，甚至炒大蒜和绿豆的投机景观。本应成为市场经济发展的正能量反成了市场经济的破坏力量，这完全是体制不畅之罪。熊彼特在《经济发展理论》一书中早就指出企业家才能才是经济增长与发展的原动力，认为正是企业家的“创造性毁灭”推动着经济发展水平的波浪式上升。索洛利用美国20世纪50年代的数据进行计算，进一步发现投入的增加只能解释产出变化的12.5%，而其余的部分则归因为技术进步。低效的、市场化改革不彻底的国有企业大规模盘踞在市场中的后果，必然导致权力经济、投机经济、弱智经济，从而也必然是“弱质经济”。

由此不难看出，中国经济问题的症结其实是政府在社会领域和市场领域同时失灵，是体制性缺陷和障碍使然。单纯的经济改革已经无法根治问题，只有通过重构政府与市场关系、重塑政府的角色、完成政府职能的重新定位，才能从根本上纠治中国经济结构严重失衡的问题。

三、中国经济发展方式转变的根本出路在体制改革和政府转型

当前中国经济的运行态势，短期看似乎比较乐观，但从长时段看依然相当严峻。一方面，由于欧美各国经济受到金融危机的重创而增长缓慢，中国经济的外部条件短期内难以恢复，原有的出口导向型发展模式已经难以为继。另一方面，金融危机以来政府推出的天量投资和天量信贷等应对措施，不仅没有解决中国固有的结构失调和产能过剩问题，反而加重和凸显了这些问题的严重性。

要扭转中国经济的被动局面，必须从根本上改变政府在社会领域的缺位和在市场领域的缺位越位并存的现状。政府在社会和市场领域的缺位体现为公共性的缺失，在市场领域的越位体现为经营性和建设性功能过度。经营性和建设性的政府角色不可避免地会出现公权力和企业主合一的局面，并且不可避免地出现与劳方和市场其他主体相对立的局面，因为此时的政府是作为与民争利的一方存在，必然遭致民众的反对，这对政府是有百害而无一利的，是官民两伤的结局。当年的农村税费问题、“三乱”问题、当下的国企改革难、高房价问题以及国有部门对各类资源的垄断问题，都是同一类问题。政府在社会领域的缺位和在市场领域的缺位越位，其实质是政府角色的错位。因此，中国经济社会问题的症结在政治，政府角色应当重新定位，建设一个为社会和市场服务的公共服务型政府：在市场领域，政府要承担起市场制度即法制建设之责，并从经营性领域逐步退出，把经济建设的角色赋予市场；在社会政策领域，政府要承担起社会公平之责，让公共财政“取之于民而用之于民”。

1.“建设型”政府与“公共服务型”政府之异

建国以来的中国政府依据其角色定位和政策取向，大致可以划分为三种类型。前30年可称之为“革命型”政府，后30年可称之为“建设型”政府，未来的政府模式按照我们的理解当可称为“公共服务型”政府。这三种类型的政府有显著不同，但各应其时，并无好坏之分。下面试把三种类型政府的若干特点列表比较，以示其异同。

如表2-2所示，“革命型”政府和“建设型”政府从总体上说都适应了时代要求，回应并满足了民众需求，促进了中国社会的发展。尤其是改革开放以来中国政府发展经济所取得的成就，堪称人类奇迹。假设1978年没有实施从“革命型”到“建设型”的政府转型，中国现在会是什么样的社会？看看今天的朝鲜，答案不言自明。改革开放30年来，“建设型”政府在推动中国经济高速增长、实现现代化中国奇迹的同时，也形成了因财富过于向政府和企业集中而造成的贫富差距悬殊、两极分化严重、社会矛盾空前尖锐、经济结构严重失衡等问题，整个社会似乎陷入了“增长的陷阱”。在中国这样一个政府主导型的社会，增长方式和产业结构的调整，各种社会矛盾的化解与和谐社会的达致，端赖从“建设型”政府向“公共服务型”政府的转型。可以说，在当下的中国，产业结构的调整固然“刻不容缓”，政府的转型也同样“刻不容缓”。

2.“公共服务型”政府的属性与基本特征

公共服务型政府是一种全新的现代政府模式。按照公共行政学的观点，公共服务型政府是对民主、法治和责任三位一体现代科层制政府的超越。强调公民本位、权利本位和社会本位，其主要特征大致包括以下四个方面：一是政府作用的公共性，政府作用主要集中在公共领域，政府的职能主要是为社会提供公共产品与公共服务，政府资源主要向公共产品和公共服务领域投入；二是政府职责的公正性，政府的基本目标是实现社会正义，其主要职责是实现和保障社会公正；三是政府服务对象的公共性，政府是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者；四是政府权力的有限性，政府只是社会治理主体中的一个，其与非政府组织、企业等社会治理主体一道构成一个平等的、协商性的社会权力网络。换言之，政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与公共产品的提供。总之，公共权力的公共性决定了现代政府的目标是实现和维护公共利益，其职能是为公民和全社会提供公共服务。政府只有通过向公民和社会提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合法性。

3.公共服务型政府的主要任务

当前中国最严重的问题，其根源在社会领域是因分配不公而产生的各种利益矛盾，在经济领域则是投资与消费的结构失衡。因此，协调利益矛盾、解决结构失衡是公共服务型政府最紧迫的任务。换言之，中国政府当前的主要任务是“协调”。

（1）“公共服务型”政府应该协调什么。

就国内而言，政府的协调任务可具体归为五个方面。其一，国内各群体间的利益协调。主要包括城乡利益协调、劳资利益协调、贫富利益协调、官民利益协调、官企利益协调等。其二，体制间的均衡协调。主要包括政府与国企之间的关系协调、国企与民企之间的关系协调、政府与民企的关系协调、中央政府与地方政府之间的关系协调、政府与市场边界的动态关系协调等。其三，经济结构的均衡协调。主要包括投资与消费的比例协调、内需与外需的协调、政府消费与居民消费的协调、政府投资与民间投资的协调等。其四，短期的经济措施和长期的经济发展目标的关系协调。其五，经济改革与政治改革的联动关系问题。

上述各种需要协调的关系互为依存，相互影响，牵一发而动全身，任何一种关系的协调都无法单独实现，因此公共服务型政府的任务是系统性的。不过，上述错综复杂的各种关系实际上可以简化为一对关系，即精英与大众的关系。任何引发社会动荡的内部因素都可以追溯到社会中权力精英和财富精英与普通大众的合作关系的破裂，对立关系的形成。而引发精英与大众对立的原因，无一例外都源自精英阶层对大众的过度索取。我国当前出现的分配不公问题，其实就是作为精英的政府、资方对民众和劳方过度索取的结果，这是现阶段中国社会的基本矛盾。公共服务型政府意味着政府要切实转变职能，从过往与民争利的博弈中退出，真正担当起利益博弈的仲裁者和协调者的角色。通过协调建立起社会精英与大众的长期合作关系，达致精英与大众、资方与劳方等博弈各方的利益平衡，应是协调任务的重心所在。

（2）建设“公共服务型”政府的条件。

其一，“公共服务型”政府的实现需从改革“建设型”或经营型政府出发。这就首先需要推进国有企业改革，使地方政府撤离经营性领域；其次，需要解决地方政府的税收来源，即要进行财税改革；再次，需要完善市场机制，把市场的还给市场，健全和完善基于平等竞争的社会主义市场经济体制；最后，政府要正视市场竞争所产生的负效应，运用社会政策调控分配不公和贫富差距，弥补“市场失灵”，实现社会公正。

其二，“公共服务型”政府要为市场竞争中的各种利益主体提供均等的机会。当前的“建设型”政府主要是利用资源、身份等门槛控制市场进入，利用有选择的激励强度控制市场过程，通过对分配的干预控制市场结果。通过对这三个环节的控制最终实现机会控制，政府正是利用机会控制实现了国内财富的定向流动。公共服务型政府意味着政府制定的公共政策要平等地对待每一个公民，平等地对待各种类型的企业。

其三，“公共服务型”政府必须保持利益立场的超然性。以往的“建设型”政府的角色，使得各级政府热衷于经营城市、经营土地，政府既当运动员又当裁判员。“公共服务型”政府必然要求政府退出经营性领域，这对于已经习惯直接掌握巨额财富的“建设型”政府而言，意味着对巨额“既得利益”的自动放弃。政府是由具体的个人组成的，理论上的政府超然性需要实体的人来实现，没有人愿意放弃已经掌握的资源。官僚阶层由此成了阻碍政府退出的最大障碍。这个障碍需要通过深化政治体制改革加以克服。

其四，政府的超然地位依赖政治体制改革来保障。现代政治制度的成功之处可用一句话来概括，即实现了对政府权力的有效控制。不受控制的权力是绝对权力，绝对的权力导致绝对的腐败，这是权力铁律。所以，要保证政府的超然地位，使公权力受到有效控制，服务社会大众而不是腐败自利，只能通过深化政治体制改革，推进国家制度创新和制度建设，找到适合中国国情并能够有效制约政府的方法。

从人类政治文明积累的成功经验来看，有效控制政府权力不外乎两种基本约束方式：一是内部制衡，二是外部制衡。内部制衡是把公权力三分为行政权、司法权和立法权。外部制衡是通过普选控制立法权或行政权。具体的制衡组合类型不一。美国制衡最彻底，内部三权分立制衡，外部普选同时控制立法权和行政权。英国内部议行合一，司法独立，外部普选控制立法权。法国内部半议行合一，司法独立，外部普选控制行政权和立法权。其他民主国家不一而足。总体看来，司法独立是内部制衡的首选项，外部制衡中普选权至少控制了行政权和立法权的一项。而议行合一、党政合一不涉制衡问题。现代政党制度是人为的政府定期“凤凰涅槃”的制度，其功能就是防范政府坏到无法收场的地步。国家制度建设是一项世纪性的历史大工程，如何实现、在多大程度上能够实现，堪称一个世界级的大课题。

四、简短的结语

回到本章开始的三个问题，即：国际金融危机期间，中国金融系统运转良好，我们在应对什么？需要应对什么？应该如何应对？从表面上看，中国政府为应对国际金融危机的冲击而推出的4万亿元投资和10万亿元信贷的刺激计划，似乎是针对欧美各国经济衰退而引发的外需不振、出口骤降的危机，这些救市措施从短期看确实也比较成功。但在我们看来，数万亿元财政投资和10万亿元天量信贷实际上应对的并非金融危机本身，而是我国长期积累的经济问题所导致的、由金融危机诱发的地方政府破产危机。从长时段看，扬汤止沸的应对措施已然为中国经济和社会留下了许多隐患。

我们需要应对的是长期存在并因危机应对措施而加剧的投资消费失衡问题，社会分配不公问题，以及市场体制不完善、政府失灵所导致的市场失效问题。市场化改革和国有企业改革长期没能继续深化是其中的瓶颈所在。

要从根本上解决上述问题，我们需要实现从“建设型”政府到“公共服务型”政府的转型，执政党和政府必须从主要面向经济建设转为主要面向社会发展。而政府能否成功转型，则取决于政治体制改革的深化，取决于现代国家制度建设和制度创新的不断推进。

[1] 原文曾以《后金融危机时代的政府与市场：角色定位与治理边界——对当前中国经济和社会问题的观察与思考》为题刊于《学术界》2010年第5期，作者陈剩勇、李继刚。

[2] 任真：《解析“国进民退”论断真伪》，《企业文明》2010年第2期。

[3] 叶明：《国企崛起是“中国模式”优势的重要体现》，《广西电业》2010年第5期。

[4] 张宇、张晨：《“国有企业垄断论”的谬误》，《政治经济学评论》2010年第1期。

[5] 〔美〕查尔斯·林德布罗姆：《政治与市场：世界的政治—经济制度》（王逸舟译），上海人民出版社1996年版，第9页。

[6] 资料来源：根据财政部和国家统计局官方网站相关数据整理所得。

[7] 〔英〕钱纳里、鲁宾逊、赛尔奎因：《工业化和经济增长的比较研究》（吴奇等译），上海三联书店1995年版，第319页。

[8] 王子先：《我国消费率低于发达国家和大多数发展中国家》，凤凰网，http://finance.ifeng.com/news/special/growthmodel/20110317/3691555.shtml,2011年3月20日查询。

[9] 《郑新立：中国居民消费率已经降至25年最低点》，《深圳商报》2010年6月9日，第B02版。

[10] 陆学艺：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第3页。

[11] 〔美〕查尔斯·沃尔夫：《市场还是政府——不完善的可选事物间的抉择》（陆俊、谢旭译），重庆出版社2007年版，第51—54页。

[12] 刘欣然：《马光远：国企只上缴10%利润是不是太少？》，《南方人物周刊》2009年第22期。