第二节　金融体制与金融立法

一、金融体制

金融体制是一个国际经济体制的核心部分，对经济稳定和发展有着重要意义。多数学者认为，金融体制是指一个国际划分金融管理机构和金融业务机构的法律地位、职责权限、业务范围，协调彼此之间的活动及其相互关系而形成的制度系统。它包括金融机构组织体系、金融市场体系、金融监督体系和金融制度体系四个方面的内容。

目前，在西方发达国家和地区，经过长时期的发展演变，基本上都形成了在法制基础上以国家金融主管部门为监督中心，以商业银行和证券机构为主体，与信托、保险等其他金融机构并存，以货币、证券和保险等市场为枢纽的金融体制。

（一）西方主要国家的金融体制

1.美国金融体制

美国是世界第一的经济大国，其金融体制由联邦储备系统（中央银行系统）、联邦证券交易委员会、商业银行（包括国民银行和州立银行）、非银行金融机构（主要指储蓄信贷协会、储蓄互助银行、信用合作社、人寿保险公司、金融公司、投资银行、商业票据所、经纪和交易商公司、证券交易所和信托机构等）、政府专门信贷机构（包括进出口银行、联邦中期信贷银行、联邦土地银行、合作社银行、住宅信贷银行、环境保护金融管理局、小企业管理局、联邦融资银行等）和养老基金、货币市场互助基金等其他金融机构组成。

2.英国的金融体制

英国的金融体制由英格兰银行、商业性银行和其他金融机构，以及发达的金融市场构成。英格兰银行最早成立于1694年，1844年开始退出商业银行业务，1946年成为英国真正意义上的中央银行。其中，商业性银行包括零售性银行、商人银行、贴现行、海外银行、国际银行财团等。零售性银行是英国银行系统的主体，其客户主要是个人和中小企业，主要提供现金存取、小额贷款和资金转账等服务。商人银行，又称承兑所，是英国和其他西欧国家特有的一种银行，是由从事国际贸易并兼营承兑业务的商人发展起来的，故称商人银行，主要办理存款、证券、咨询、代理等业务。贴现行，又称贴现所或贴现公司，主要从事票据贴现业务。其他金融机构包括保险公司、信托投资银行、国民储蓄银行和信托储蓄银行、房屋互助协会、伦敦票据交换所及证券交易所等。

（二）中国金融体制的发展演变

1.中华人民共和国成立之前的金融业

早在西周时期，我国就存在专门办理财政征税、商业贸易、铸币、稳定物价及贷款收息的政府机构——泉府。南北朝时期，已有一些大的寺院经营典当业务。隋唐时期，作为我国旧式银行的典当业已经比较普遍。到唐朝中期，长安商铺兼营货币兑换、存放款业务，并出现了专门的金融机构——“柜坊”，从事银钱保管及当时称为“飞钱”和“帖”的汇兑业务。北宋时期，已有专门经营货币的钱铺。元、明时期高利贷盛行，典当业相当发达。明朝中期以后，在中国封建社会内部产生了资本主义经济的萌芽，出现了经营钱币兑换的“钱庄”，兼做存款、放款、汇兑、贴现、发行庄票、买卖生金银的业务。清代还出现了办理汇兑业务的“票号”，也办理存放款业务。至清朝乾隆、嘉庆年间，钱庄已多达106家，已发展成为具有相当规模的独立经营金融业务的行业。

鸦片战争之后，近代金融业在中国发展起来。1845年—1948年，英国的丽如银行先后在（中国）香港、广州、上海设立机构。接着，法、德、日、俄、美、荷、比等国也相继在中国设立银行。外国资本和银行的入侵，加速了中国封建经济的解体，也刺激了旧中国银行的兴起。

我国第一家民族资本银行是1897年5月27日在上海成立的中国通商银行。这家银行采取官商合办的形式，由清末督办铁路事务大臣盛宣怀提议并创办，标志着我国银行现代信用事业的开始。1905年根据清朝户部奏准的《试行银行章程》，正式成立了官办的户部银行（1908年2月该银行依《大清银行则例》改名为大清银行，1912年改组为中国银行），1907年清政府邮传部奏请设立了交通银行。辛亥革命后，特别是第一次世界大战期间，帝国主义无暇东顾，中国的民族金融业得到较大发展，1921年—1927年新成立的银行达到168家。1927年以后，国民党政府力图控制全国的金融业，于1928年11月1日成立了中央银行。以后又相继于1930年3月成立邮政储金汇业局，1933年6月成立农民银行，1935年10月成立中央信托局，1946年11月设立中央合作金库，从而形成了以官僚资本“四行两局一库”为核心的金融垄断体系。到1946年底，全国银行总数已达754家，拥有分支行2996所。

2.中华人民共和国成立之后的金融体制

中华人民共和国成立之后的金融体制，是在革命根据地和解放区金融体制的基础上，根据国家经济发展不同阶段的需要，逐步建立和发展起来的，并经历了艰难曲折的发展过程。大体而言，可分为以下三个阶段。

（1）计划经济下的金融体制。1949年—1977年是我国单一制的银行体制时期（或称一级银行体制、大一统银行体制时期），即由中国人民银行统一领导、垄断金融的时期。这种体制适应了当时高度集权的计划经济体制的需要。

（2）计划商品经济时期的金融体制。1978年—1993年是我国中央银行体制确立和完善的时期。在这一时期，逐步建立起适应我国计划商品经济发展需要的二级银行体制，又称中央银行体制。在恢复、分设专门银行、中国人民保险公司的基础上，中国人民银行开始专门执行中央银行的职能。另外，设立中国工商银行办理工商信贷和城镇储蓄业务，试办商业银行和其他非银行金融机构，重新组建了交通银行等全国性综合银行，设立了中信实业银行等全国性商业银行和招商银行等区域性商业银行。同时，还大力发展保险、信托等非银行金融机构，开办了中外合资银行或财务公司等。

到1993年底，我国除了中央银行外，还有4家全国性专门银行、9家全国性和区域性的商业银行、12家保险公司、387家金融信托投资公司、87家证券公司、29家财务公司、11家金融租赁公司、5.9万家农村信用合作社、3900家城市信用合作社。此外，还有225家外国金融机构在中国设立的302个代表处和98家营业性分支机构。这样，在我国已初步形成了以中央银行为领导，以国有专业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体制。

（3）市场经济下的金融体制。自1994年起至现在，是全面深化金融体制改革的时期。按照1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步改革外汇管理体制的通知》的规定，我国自1994年1月1日起开始进行金融体制的全面改革，以建立适应社会主义市场经济发展需要的金融体制。改革的总体目标归结起来就是建立“三个体系”，实现“两个真正”。一是建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；二是建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；三是建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系；四是实现“两个真正”，即把中国人民银行办成真正的中央银行，把国有专业银行办成真正的商业银行。

在加入WTO后的过渡时期，为适应经济改革和对外开放的新阶段的发展需要，加强金融宏观调控和服务职能，防范和化解金融风险，我国金融体制的深化改革和金融法制建设正在紧锣密鼓地进行。

二、金融立法

（一）金融法的产生与发展

金融法作为调整金融关系的法律规范，随金融活动的出现而产生，并随金融活动范围的扩大而日益丰富其内容。早期的金融法，萌芽于货币兑换、收支、借贷等活动，并逐渐形成了大家普遍遵循的各种契约和习惯，这些习惯在奴隶制国家被赋予阶级统治的内容，成为奴隶主和大商人通过高利借贷关系剥削小生产者的习惯法。而在封建社会，金融法的最具有重要意义的发展是统一货币制度的建立（也即使货币制度法律化），并使有关借贷关系的不成文习惯法成文化。

现代意义上的金融法是随资本主义商品经济和信用活动的高度发展、银行等金融机构大量出现并成为一个产业（金融业）时，才产生和发展起来的。一般认为，1844年英国国会通过的由首相皮尔提出的《英格兰银行条例》（又称《皮尔条例》）是世界上第一部银行法，也是世界上第一部专门性的金融法律。而这部法律的诞生距该银行的成立（1694年）已有150年的历史，距世界上第一家银行——1171年成立的威尼斯银行更有670多年的历史。现代金融法的产生与金融机构出现的非同步性，说明早期的金融是被视为与一般商业无异的，是无须制定专门的法律予以规范的。只有当资本主义商品经济经两三百年发展达到了较高水平，当银行等金融机构大量出现，并且其所开展的金融业务对社会具有重大影响时，专门的调整金融活动的法律——金融法才产生了。

继英国之后，法国、德国、瑞典、美国、日本等资本主义国家，也先后制定了普通银行法和中央银行法等金融法。此后，随着信托投资公司、证券公司、财务公司、融资租赁公司、保险公司等非银行金融机构的大量出现，存款、贷款、汇兑、信托、票据、证券、保险等金融业务蓬勃兴起，商业信用、国家信用等同时并举，货币市场、资本市场、特殊融资市场的大力发展，大大加速了货币资金的融通。同时，各种融资关系也变得越来越复杂，客观上要求制定统一、权威的行为规则加以调整。因此，市场经济发达国家先后制定、颁布了票据法、信贷法、保险法、证券法、信托法等各种专门调整金融关系的金融法律、法规，形成了一个比较完整的金融立法体系。

（二）西方主要国家的金融立法

1.银行立法

银行法是金融法的核心内容。世界各国的银行立法有两种模式：一种是合并立法，即将中央银行和普通银行（主要指商业银行）同立一法，统称为银行法；另一种是分别立法，即分别制定中央银行法和普通银行法。目前，世界上绝大多数国家采用后一种立法模式。

（1）中央银行立法。世界上第一部中央银行法是1844年英国颁布的《英格兰银行条例》，该条例确定的有关中央银行的职能，对其他国家中央银行的建立和中央银行法的制定产生了重大影响。1914年8月英国制定的《通货与钞票法案》、1946年2月英国国会通过的《英格兰银行国有化法案》、1971年9月颁布的《竞争与信用控制法》，使英国的中央银行法不断完善。目前，西方各国基本上都制定了中央银行法，主要有1913年颁布实施的《美国联邦储备法》、1934年6月公布《瑞典银行法》、1934年公布的《瑞士联邦银行法》、1973年12月公布的《澳大利亚联邦储备法》等。

（2）普通银行立法。在商品经济社会里，普通银行是金融体系的主体，承担着一国社会经济发展中资金供给和调节的重要职责，故各国都十分重视普通银行的管理，对其组织及业务开展均予以立法规范。由于普通银行主要是指商业银行，所以大多数国家将规范普通银行的立法称为商业银行法，或干脆称银行法。目前，西方各国普通银行立法主要有：美国1863年公布的《国民通货法》、1960年的《银行合并法》，加拿大1871年颁布、1980年修订的《加拿大银行法》，德国1961年7月公布的《德国银行法》，英国1979年4月公布的《英国银行法》等。

2.证券立法

证券法是调整直接融资关系的主要立法。随着金融资产证券化，直接融资的比重越来越高，证券立法也就显得越来越重要。世界上最早的证券法是1933年5月美国国会通过的《证券法》，该法的制定主要是为了加强对证券市场的管理，稳定受经济危机重创的美国经济。1934年又颁布了《证券交易法》。这两部法律奠定了美国证券法的基础，也为其他国家的证券立法提供了蓝本。此后，美国又相继制定了一系列证券法规，如，1935年的《公用事业控股公司法》、1939年的《信托契约法》、1940年的《投资公司法》和《投资咨询法》、1956年的《统一证券法》、1970年的《证券投资者保护法》、1984年的《内幕交易制裁法》等。德国、法国等西欧国家没有制定专门的证券法，其内容包含在各自的公司法和投资法中。

3.票据立法

票据立法最早源于1863年法国路易十四时期的《陆上商事条例》中有关票据的规定。1807年拿破仑主持制定的《法国商法典》第一编第8章对汇票和本票做了规定。1865年法国又制定了《支票法》。1935年法国对商法典中票据的内容进行了修改。德国在统一前，各邦都有自己的票据法。统一后，于1871年4月将《普鲁士票据条例》稍加修改，颁行全国。1908年制定了《票据法》（规定汇票和本票）和《支票法》，其现行的《票据法》和《支票法》是1933年制定颁布的。日本曾于1882年制定了《汇票本票条例》，现行票据法律是1932年公布的《票据法》和次年公布的《支票法》。美国于1896年制定了《统一流通证券法》，1952年又颁布了《统一商法典》（该法典于1962年做了修改），其第三编规定了汇票、本票和支票，取代了《统一流通证券法》。

4.信托立法

西方各国都有关于信托的立法。但以英国和日本的立法最为系统、完备。英国是世界上最早产生信托和信托投资公司的国家。其信托方面的立法主要包括1893年制定的《受托人条例》、1896年颁布的《私法受托人法》、1906年颁布的《公共受托人法》和1925年颁布的《受托人法》。日本的信托是于1899年从美国引进的，日本是现今世界上信托业务最活跃的国家。

5.保险立法

保险是一种用集中起来的保险费建立保险基金，用于弥补特定危险事故或人身约定事件的出现所造成的损失的经济补偿制度。在市场经济条件下，在发达资本主义国家中，保险尤其是人寿保险发挥着非常重要的作用，故各国对保险业、保险合同等都有比较完备的立法。日本最早于1901年颁布了《保险业法》，该法于1940年予以修订；美国于1974年公布了《保险公司法》。

（三）中国的金融立法

中华人民共和国成立后的30年，由于实行高度集权的计划经济体制，我国的金融事业发展缓慢，对金融活动的规范和管理以行政手段为主，因而也就没有所谓的金融立法。实行改革开放政策后，随着金融改革的深化及我国法制建设进程的加快，为了适应有计划的商品经济的需要，我国加快了金融立法的步伐，制定了大量的金融法规和规章，其中以1986年1月7日发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》为代表。

1993年我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标，金融体制的总体目标得以确立，金融改革进一步深化，金融立法也步入了一个崭新时期。尤其1995年，被称为我国的“金融立法年”，在这一年里，我国制定颁布了“五法一决定”，即1995年3月18日第八届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》，1995年5月10日第八届全国人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国票据法》，1995年6月30日第八届全国人大常委会第十四次会议通过的《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国保险法》及《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，从根本上改变了我国金融领域欠缺基本法律规范的局面，初步形成了我国金融体系的基本框架。

1997年3月14日修订、同年10月1日实施的新《刑法》，专门设立两节，对有关金融方面的犯罪进行集中规定；1998年12月29日第九届全国人大常委会第六次会议通过的《中华人民共和国证券法》，对证券市场的管理做了比较全面系统的规定；2003年12年27日第十届全国人大常委会第六次会议，通过了对《中国人民银行法》《商业银行法》的修正，通过了《银行业监督管理法》（2004年2月1日起施行），将中国人民银行对金融业的监管职能划归中国银监会，强化了中国人民银行的制定和执行货币政策的调控职能；2005年10月27日，根据我国金融体制改革和证券市场发展的需要，并对公司法与证券法相关规定进行理顺和协调，第十届全国人大常委会第十八次会议通过了对《公司法》和《证券法》的修正（2006年1月1日起施行）。至此，我国的金融监管体制基本确立，我国的金融法律体系进一步完善，我国的金融事业真正走上了法制化规范发展的轨道。