第二节 卫生方面的千年发展目标（MDGs）

在千年发展目标即将到期前夕，国际社会即开启了设置2015年后发展议程的磋商和活动，国际社会就全球可持续发展的重点领域、总体目标、具体目标和相关问题，在理论、方法和政策层面开展了大量工作，为国际政治和外交谈判进程提供了强有力的支撑。

一 对卫生方面千年发展目标的总结

2000年，联合国189个会员国通过了《千年发展宣言》（以下简称《宣言》），这是21世纪全球合作的里程碑。《宣言》提出了八项具体、可衡量的发展目标，被称为千年发展目标（Millennium Development Goals, MDGs），发达国家和发展中国家领导人都承诺到2015年实现这些密切相关的目标。千年发展目标是联合国系统努力促进人类发展的首要框架，而卫生在千年发展目标中占据了重要地位。八项千年发展目标中，有三项是直接与卫生相关的目标，即降低儿童死亡率（目标4），改善产妇保健（目标5），与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争（目标6）。

（一）优势及取得的成就

从关键概念和形式来看，卫生方面千年发展目标的优点主要包括：（1）体系简单、透明、易于沟通和传播；（2）对目标、具体目标和指标做出了清晰的界定，有利于改善政策效果监测和促使各国卫生统计能力的提高；（3）为全球达成共识创造了条件，有利于加强全球发展卫生方面的伙伴关系。从实施方面看，卫生方面的千年发展目标在推动大部分国家（尤其是一些发展中国家）在做出有关健康的政治承诺、确保资金投入、动员公民社会和研究力量共同参与、加强监测和评价、缔结新的全球技术和发展伙伴关系以及改善健康水平方面发挥了重要的激励作用。卫生在千年发展目标中占据了3/8，使改善全球健康状况上升为最高级别的政治承诺，增加了卫生领域的发展援助，提高了中低收入国家居民的健康水平。15年来，全球儿童死亡率下降明显、抗逆转录病毒药物可及性增强、全球疫苗计划广泛铺开、抗击疟疾全球行动取得进展。

（二）局限性

从总体上看，千年发展目标的局限性体现在设计、实施和程序三个层面。在设计层面，援助有效性原则未被充分体现，对问责制的重视和反映也不够；在实施层面，会员国并未成为真正的主导方，而数据质量偏低给监测和评价带来困难；在程序层面，制定千年发展目标的过程并未公开，其形成过程缺乏广泛协商，作为目标最终受益方的中低收入国家，特别是民众和社区，无法对千年发展目标的设定贡献建议。具体就卫生方面的三个千年发展目标来说，其设计层面的局限性还包括以下几点。（1）没有特别强调健康公平。国家层面的平均水平掩盖了各国国内的差异。目标的落实情况很不平衡，一些国家内部的不平等在进一步扩大。（2）关注某种特定疾病和人群，容易导致各自为政的局面。例如专门针对该疾病建立独立的计划、人员、管理和财务系统，对少数几种疾病专门投入资金，使得卫生服务分散化、碎片化，对卫生系统的关注不足。（3）未能认识到社会、环境等非卫生因素与人类健康结果之间的联系。最贫困和最弱势的人群由于不能获得相应的资源，经常缺乏基本的卫生设施，所有这些进一步削弱了其维持生计和健康生活的能力。（4）忽略了人口和疾病模式转变带来的卫生问题，特别是非传染性疾病预防和控制问题。（5）没有区分全球目标和国家目标，没有考虑千年发展目标在不同国家的适用性问题。

随着千年发展目标设定的终点时间即将到来，围绕千年发展目标的实施进度、如何设定2015年后发展议程等议题，联合国相关组织、一些国家政府、民间社会组织等纷纷加入讨论，对于卫生在可持续发展中的作用也进行了新的思考。

二 2015年后发展议程全球范围的磋商过程

（一）设定2015年后发展议程的全球背景

2010年9月22日，联合国千年发展目标首脑会议成果文件要求秘书长就落实千年发展目标的进展情况提交年度报告，并在年度报告中就如何推进2015年后发展议程提出建议。2015年后发展议程（Post-2015 Development Agenda）的谈判进程在这次大会上得以授权启动，该议程将在2015年9月召开的联合国可持续发展首脑峰会上计划通过。此后，2011年9月联合国系统工作组成立，并于2012年5月启动全球性专题咨询。2012年7月“2015年后联合国发展议程高级别名人小组”成立，2013年1月“联合国可持续发展目标开放工作组”成立。2013年9月在美国纽约召开的“迈向实现千年目标”的联大特别会议通过文件，在总结千年发展目标成败得失的基础上，制定了到2015年的“路线图”，就如何推进2015年后发展议程的国际进程进行了总体规划。与此同时，各国政府、研究机构、公民社会团体和非政府组织也积极地参与相关议题的咨询、讨论和研究，围绕2015年后议程讨论的热潮逐渐形成。

为推动卫生方面2015年后发展议程的制定，2012年5月，世界卫生组织（World Health Organization, WHO）、联合国儿童基金会（United Nations International Children's Emergency Fund, UNICEF）、联合国艾滋病规划署（The Joint United Nations Programme on HIV and AIDS, UNAIDS）、联合国人口活动基金会（United Nations Fund for Population Activities, UNFPA）等共同发表了《卫生在联合国后千年发展目标进程中的地位》咨询报告，并于2012年10月至2013年2月期间与瑞典、博茨瓦纳政府共同开展了2015年后发展议程的卫生问题的高级别对话。上述活动认可并强调：（1）卫生是可持续发展和人类福祉的一个重要组成部分；（2）关注在生命全程各个阶段最大限度实现健康；（3）全民健康覆盖既是获取这些结果的手段，同时本身也是一个目标。自2012年至今，世界卫生大会也围绕2015年后发展议程的卫生问题形成了一系列文件和决议，敦促会员国确保卫生在2015年后发展议程中占据中心地位，积极参与有关2015年后发展议程的讨论，以及加强自身在制定国家计划和重点以及协调努力和资源方面的主导作用，以促进健康成果方面的可持续进步。

（二）可持续发展目标的制定过程

从1972年联合国环境会议开始，环境问题被国际社会所关注。1987年2月，联合国发表《我们共同的未来》的报告，“可持续发展”概念被明确提出；1992年里约峰会上，正确处理环境与发展之间的关系，一时成为国际社会共同的呼声，《里约宣言》达成了“共同但有区别的责任”的谅解；2002年8月，联合国可持续发展会议在南非召开，大会主张可持续发展包括经济、社会和生态三个维度。2012年6月在巴西里约热内卢召开联合国可持续发展大会，尽管会员国并未就可持续发展目标的优先领域和具体特定目标达成一致，但在会议成果文件中强调，为更好推进可持续发展目标的制定，联合国将成立开放工作小组，并启动政府间磋商程序。此外，在本次会议上，卫生与可持续发展的关系得到了正式的阐述和确定。卫生与可持续发展之间的关系包括三个主要部分：（1）增进人类健康，特别是通过普及卫生服务来增进健康，有助于实现可持续发展和减贫目标；（2）健康可能是投资于可持续发展和绿色经济所带来的主要效益之一；（3）健康指标为衡量作为可持续发展支柱的社会、经济和环境方面的进展提供了有力的手段。联合国可持续发展目标开放工作小组于2013年1月成立，由联合国五个区域集团的会员国提名的30名代表组成，自成立后便开始收集来自会员国、学术界、非国家行为体、公民社会的意见和建议。截至2014年2月，开放工作小组共分八次会议讨论了不同议题，并在2014年8月向第64届联合国大会提交了其制定的可持续发展目标建议草案，供秘书长和大会参考。

（三）可持续发展目标与2015年后发展议程的融合

早在2012年巴西召开的联合国可持续大会上，会员国就明确提出制定的可持续发展目标要与2015年后发展议程的进程协调一致。此后，虽然2015年后发展议程的磋商进程与制定可持续发展目标的进程仍然保持平行开展，但大会开放工作组提出的这一套可持续发展目标可以作为2015年后发展议程的重要组成部分之一。其他还包括可持续发展筹资问题政府间专家委员会的报告、大会组织的技术推动方面的对话等。2014年12月，联合国秘书长潘基文发布了题为《2030年享有尊严之路》的综合报告，报告对2015年后发展议程进行归纳，并提出2015年后可持续发展议程的展望，为今后15年绘制了一幅路线图。报告中提出了17项可持续发展目标和169项具体目标（见表1-1），其中明确与健康相关的是确保健康的人生、促进各年龄段所有人的福祉。2015年9月在纽约联合国总部举行了可持续发展问题特别首脑会议，接纳了上述新议程和可持续发展目标。

表1-1 特别首脑会议谈判17项可持续发展目标