民族地区社会保障研究的积极探索

（代序）

宁亚芳博士的专著《云南省农村最低生活保障发展研究》，是在其博士学位论文基础上加工完善而成的。出版之前，亚芳同志希望我为该书正式出版写一个序。作为作者的博士学位论文指导老师，我粗略谈如下几点意见。

通过本书我们可以看到民族地区社会救助制度甚至社会保障制度发展的一个缩影。云南省是一个集边疆、民族、贫困、山区为一体的省份，国家扶贫重点县和贫困人数都居全国前列，云南同样也是我国精准扶贫的主战场。从2010年国家出台《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，到全国全面实施精准扶贫，农村最低生活保障制度的减贫作用一直被放在突出位置。总体而言，云南省农村贫困问题十分严重的现状决定了农村最低生活保障制度良性运行的重要性。研究该制度及其减贫效果成为提升云南省脱贫攻坚效果的重要突破口。同时也对提升其他西部民族省份的农村最低生活保障制度减贫成效和评估全国范围内精准扶贫成效具有借鉴意义。

本书问世是宁亚芳博士在民族地区持续开展社会保障问题实地调研的重要阶段性成果。亚芳博士从硕士阶段开始研究社会保障问题，2012年攻读博士学位以来对中国西部民族地区的社会救助制度更加关注，并且开展了文献学习和实地调查研究相结合的求学治学之路。在基于对民族八省区农村地区反贫困和精准扶贫实践的田野调查、跟踪观察和问卷数据分析基础上，作者选择云南省为研究范围，重点关注了该省农村最低生活保障制度的发展和减贫成效。云南省农村最低生活保障制度在发展过程中具有全国一般性，也面临一些特殊的制度环境。作者分析了农村最低生活保障制度在云南省农村反贫困中的特殊重要性，对该制度的减贫效果进行检验，并挖掘出云南农村最低生活保障制度下一步发展面临的一些主要问题。一段时期以来，学术界和基层干群对于民族地区的社会保障制度建设如何考虑民族因素存在争论，因此该书从分析云南省农村最低生活保障制度发展的特殊性、农村最低生活保障制度与民族政策的关系出发，结合新时代精准扶贫与乡村振兴战略的要求，探索性地总结出了新时代云南省农村最低生活保障制度发展的总体思路，并提出了相应的对策建议。

作者对云南省社会救助制度的调查研究体现出一些新意，有一定的学术创新。改革开放以来，社会保障制度的研究方兴未艾，相关成果层出不穷，很多成果都为中国社会保障制度的创新发展提供了理论借鉴和重要参考。宁亚芳博士的著作将我国农村贫困问题最严重的云南省作为研究对象，不仅在民族地区具有较强的代表性，而且聚焦民族地区社会救助制度这个最值得关注的问题开展调查研究，把民族因素、区域因素结合起来分析，将社会政策、民族政策放在一起研究，很有新意。同时，作者集中分析民族地区的贫困问题及社会保障在治理贫困中的基础地位和重要作用。本书以反贫困目标作为分析背景，以阿玛蒂亚·森的能力贫困理论为理论支撑，从提升地区、群体、家庭（个体）发展能力为切入点，探索了最低生活保障制度与民族政策的衔接关系，探索性地回应了我国社会保障制度的发展如何考虑民族因素这一问题。

作者在深入调查和分析比较基础上提出了值得关注的一些重要结论。一是云南省农村最低生活保障制度在建制步伐上并未落后于全国其他省份，而且资金投入方面加强了对边境地区、民族地区的倾斜性财政扶持。由于民族省份贫困问题的严重程度以及地方财政能力的不足，云南省等民族省份最低生活保障制度的建设必须发挥中央和地方两个积极性。二是农村最低生活保障制度在缓解农村家庭的贫困和收入不平等方面发挥的积极作用值得高度重视。无论是从生存权理论出发，还是从阿玛蒂亚·森的能力贫困理论出发，农村最低生活保障制度在反贫困行动中的对象定位只能是家庭或者个人。农村最低生活保障制度与民族政策衔接中的角色定位要凸显地区范围内的生存权这个基础，必须向该地区处于绝对贫困状态的各民族公民提供最基本的生活保障。精准扶贫精准脱贫是习近平新时代全面建成小康社会的关键。社会保障属于精准脱贫的最后保障，发挥好相关作用至关重要。社会救助制度的作用尽管在一定程度上存在显著的地区差异和民族差异，但其缓减贫困和收入不平等的作用必须予以重视，尤其是低保户的主观评价结果等现象值得反思。三是需要针对云南省农村最低生活保障制度发展面临的主要问题对症下药，切实发挥好社会保障制度反贫困的积极作用。云南省具有保障水平地区差异大，保障资金自我筹集难度大，管理运行能力不足等问题，而且在民族地区具有普遍性。这些问题必须解决，这是本书提出的重要建议与启示。四是关注云南省及民族地区社会保障制度发展的特殊性，在重视普遍问题的同时高度关注边境民族地区一些特殊问题。云南省的特殊省情使得农村最低生活保障制度发展存在以下特殊性：农村少数民族多生多育制造了救助压力、跨境通婚带来的救助压力救助人资格的挑战、境外势力对制度缓贫作用空间的挤占。五是提出了以云南省为代表的民族地区农村最低生活保障制度未来发展思路。在新时代加快完成精准扶贫、脱贫攻坚和决胜全面建成小康社会的时代背景下，以提升缓贫效果和增强自我发展能力为总体目标，从个人层面的生存权、发展权保障和地区层面的财政能力扶持两个角度出发，充分考虑少数民族社会成员基本饮食、生活消费结构和民族地区县级政府财政能力弱的特殊性，建立起符合少数民族食物消费结构的最低生活保障标准，并确立科学明确的多级政府财政责任分担机制，解决当前存在的缓贫效果有限、保障水平不公平的问题，实现民族地区社会成员由早期的“纵向公平感”平稳过渡到拥有较强的“横向公平感”。实现农村最低生活保障制度自身规律良性发挥基础上的社会稳定功能的发挥，让该项制度的运行回归制度自身规律和理性之中。

本书作为作者几年调查研究工作主要成果的集中展现，不论对个人还是所在的研究领域，都具有积极的意义。该书提炼了我国农村最低生活保障制度在民族地区的实践特色，为社会救助制度反贫困理论的发展和创新提供支撑，也为研究社会保障制度在民族地区进行收入分配做出了难得的实证经验研究，并通过对社会保障政策与我国民族政策的关系进行梳理和分析，为政府部门完善民族地区农村社会救助制度提供对策建议。这些尝试说明作者在自己的领域开始崭露头角，为自己的学术之路奠定了相对坚实的基础。当然作为年轻学者的开篇著作，本书在不少地方还需要进一步完善提高。希望作者以此为动力，继续努力攀登，取得更大的进步。

以上看法，权当序。

2018年4月18日