第一章 导论

一 选题背景与意义

（一）选题背景

1．云南农村贫困问题十分突出

云南省是一个集边疆、民族、贫困、山区为一体的省份，国家扶贫开发重点县有73个，占全国总数的12.3%，居全国首位。此外，云南省还有7个省重点扶贫县。2013年，全国人均GDP 已达6995美元，而云南省人均GDP 只有4050美元；云南农民人均纯收入6141元，与全国2020年的目标相差近6000元。国家统计局依照2011年人均2300元农村贫困线测算出2011年末云南省贫困人口为1014万人，居全国第二位。根据《云南省脱贫攻坚规划（2016—2020年）》的表述，2015年年底云南省仍有88个国家扶贫开发工作重点县，精准扶贫建档立卡贫困人口多达471万、涉及4277个贫困村，总体贫困发生率12.7%。精准扶贫建档立卡贫困人口仍然主要集中分布于连片特困地区、边远地区、革命老区、少数民族聚居区和边境地区。

云南省是中国扶贫攻坚的主战场之一，贫困面广、贫困程度深、返贫现象突出、脱贫难度大等是云南省贫困地区的普遍特点。特别是民族地区，由于历史、自然等原因，贫困人口多，贫困发生率高，深度贫困问题突出，扶贫任务更加艰巨。在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定的全国14个集中连片特困地区中，云南省有91个片区县，占云南省所辖县个数（129个县）的70.5%，居全国第一位；2012年，这91个扶贫重点县农民人均纯收入比全省平均水平低7.6%，比全国平均水平低37.4%。云南省乌蒙山片区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区和藏区等4个连片特困地区是云南省贫困人口比重最大、深度贫困人口最集中的地区。其中少数民族人口1058万人，占全省少数民族的74.4%, 8个人口较少民族基本集中在4个片区内。此外，云南省人口较少民族、“直过区”民族和沿边跨境少数民族等特殊困难群体和特殊区域贫困问题突出。云南有16个少数民族沿国境线而居，贫困发生率达45.2%；还有12个“直过区”民族基本处于整体贫困状态。2015年，云南省少数民族贫困人口占全省建档立卡贫困人口的43.4%。特有15个少数民族共计有贫困人口191.8万人，贫困发生率28.2%、高出全省15.5个百分点；部分少数民族处于深度贫困和整体贫困状态，尤其是4个集中连片特困地区贫困人口总数占全省贫困人口的比例超过80%。为加快推进全国精准扶贫精准脱贫的步伐，全面建成小康社会，习近平总书记在2017年6月23日召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上明确提出了加快推进深度贫困地区脱贫攻坚工作。深度贫困地区具体指“三区三州”，其中云南的怒江傈僳族自治州就属于“三州”之一。该州4个县（市）均为国家扶贫开发工作重点县，2015年年底全州人均地区生产总值20895元，相当于云南省人均地区生产总值的72.54%，全国的41.80%，有绝对贫困人口14.84万，贫困发生率为33.1%（该州的福贡县的贫困发生率位居全省最高，达到41.96%），贫困发生率不仅居云南省之首，在全国也位居前列。总体而言，云南省农村贫困问题十分严重的现实决定了农村最低生活保障制度良性运行在精准扶贫精准脱贫中发挥兜底保障的作用十分重要。研究该制度的发展问题成为了提升云南省农村反贫困行动效果的重要突破口，也是评估我国精准扶贫精准脱贫成效的重要组成部分。

2．农村扶贫开发政策存在不足

联合国发布的《中国实施千年发展目标进展情况报告》指出：虽然中国已经远远超过了千年发展目标所设定的任务，如何使中国剩余的贫困人口脱离贫困线仍是一项艰巨的工作。从国家整个农村扶贫开发政策体系存在的问题来看，效率导向的扶贫战略具有一种“过滤效应”，这一效应在现实中表现出扶贫开发政策在实施过程中往往倾向对脱贫能力强、人力资本程度较高的有劳动能力的对象给予扶持，而失去劳动能力或者人力资本不足、脱贫能力差的贫困者则会在“过滤效应”下被“过滤”掉。也有研究表明，农村扶贫开发政策在云南省的反贫困效果并不理想。云南省农村反贫困政策体系存在的主要问题包括贫困标准偏低，覆盖面较窄；农村反贫困的制度建设滞后，扶贫贴息贷款普遍存在“贷富不贷贫”的现象，产业扶贫政策难以惠及贫困程度深的贫困者；农村社会保障制度建设滞后，部分脱贫农民极易返贫，容易陷入贫困恶性循环；农村反贫困政策往往具有“自上而下”的特征，因而导致贫困人口在扶贫项目的选择、扶贫资源的分配、管理机制以及利益分享等方面参与不够。在2001～2010年，一些扶贫政策事实上扩大了贫富差距。为了解决农村贫困地区绝对贫困人口的基本生存问题，2010年，国家出台了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，希望通过社会保障制度与扶贫开发政策的衔接来解决扶贫开发政策的低效率问题。《“十三五”脱贫攻坚规划》也提出，完善低保对象认定办法，建立农村最低生活保障家庭贫困状况评估指标体系，将符合农村最低生活保障条件的贫困家庭全部纳入农村最低生活保障范围。加大省级统筹工作力度，动态调整农村最低生活保障标准，确保2020年前所有地区农村最低生活保障标准逐步达到国家扶贫标准。加强农村最低生活保障与扶贫开发及其他脱贫攻坚相关政策的有效衔接。农村最低生活保障制度在减贫方面的作用更加得到重视。

3．西部民族地区经济增长缓贫效果减弱

经济学往往认为经济增长可以通过涓滴式增长和亲贫增长两种增长类型间接和直接地使贫困群体在经济发展过程中受益，并改变贫困状况。研究证明，早期的中国贫困人口减少与经济增长的弹性系数约为-0.8，即 GDP 每增长1%，农村贫困人口可以减少0.8%。中国贫困问题的解决首先要归功于经济增长；但是，西部地区农村贫困人口占全国的比重则从1978年的43.6%增加到2009年的65.9%，贫困发生率是全国农村贫困发生率的2.18倍，是东、中部农村贫困发生率的6.08倍。基于各类时间序列数据和区域性数据的实证研究也表明，长期而言，中国整体的经济增长具有较好的亲贫性，但西部农村经济增长的亲贫性欠佳。收入分配不平等程度的加剧阻碍了贫困的缓解，并在一定程度上抵消了经济增长的减贫效应。政府支出支配型经济发展模式在城乡分割时导致了减贫与经济发展的互斥。增长质量下降与收入分配不公平导致的贫困人口受益比重下降以及获取收入机会的减少成了中国减贫放缓的重要原因。多个发展中国家的反贫困实践也表明，属于绝对贫困对象中的最为严重的贫困者实际上无法借助经济发展的“涓滴效应”在短时间内实现脱贫。因此，伴随着经济增长亲贫困效应的边际递减，政府有必要通过社会保障制度加强收入分配改革的力度，以实现社会成员对经济发展成果的共享。我国经济发展态势进入新常态之后，全国经济发展的减速换挡已经对民族地区外出务工人员的就业机会产生了阶段性的挤压。加之民族地区本地产业吸纳产业劳动力数量极其有限，本地劳动力人力资本积累不足，我国西部民族地区的经济增长的减贫效果大打折扣。

4．云南省是研究民族地区农村最低生活保障制度的“好代表”

社会救助制度在反贫困方面的作用和优势为世界各国所重视，西方福利国家甚至已经完成了将早期的针对绝对贫困人口的基本生活保护的被动式社会救助制度改革为应对绝对贫困和相对贫困的发展型社会政策。当前，我国在全国范围内推行了以最低生活保障制度为核心，包括农村五保供养制度、专项社会救助制度、灾害救助、临时救助等一系列救助项目在内的社会救助体系，逐步发挥了较好的“托底线、救急难”的作用。在此过程中，我国也并没有依据少数民族和民族地区的差异而建立个性化或者单独的社会救助制度。因此，西部民族地区农村最低生活保障制度运行与其他地区面临着一些普遍性的问题。例如，农村最低生活保障标准低、“应保尽保”难以实现、筹资困难、监管不规范、基层工作人员数量不足且专业性不够、家计调查实施难、低保待遇社会化发放难，这些问题普遍制约了我国农村最低生活保障制度反贫目标的有效实现。云南农村最低生活保障制度在实际运行中存在不足也主要表现为家庭收入量化困难，保障对象界定不够规范；保障标准偏低，低保对象专项救助难度大；评审过程还不够严格，保障的范围不够广泛；基层管理力量不强，等等。除此之外，由于云南省作为民族地区省份之一，少数民族贫困问题严重和民族地区欠发达的状况使得基层政府工作人员和部分学者呼吁应当建立民族地区社会保障制度，以体现对少数民族的特殊照顾。这一问题实质上是关于社会救助制度保障对象资格确立标准的讨论，属于社会保障学术研究的基础性研究问题之一。云南省既具备贫困问题最为严重，又具备少数民族种类多、农村少数民族人口比例高、属于边境省份等特点，正是社会救助制度保障对象资格确定是否需要考虑民族因素的极具代表性的研究对象。而且，当前对于民族地区农村最低生活保障制度的运行效果、制度特点等研究并不深入，在内容上表现为既“蜻蜓点水”又“千篇一律”。

5．云南省农村反贫困成效事关小康社会的全面建成

党的十八大报告提出要确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。党的十九大报告则进一步提出，团结带领全国各族人民决胜全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。并且，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决新时代下的社会主要矛盾措施中，反贫困依然是重中之重，完善农村社会最低生活保障制度也是解决不平衡不充分的发展问题的题中之义。从当前的小康社会建设进程来看，西部民族地区农村与东中部地区存在很大差距，当前西部民族地区经济社会发展水平不平衡不充分的问题仍然十分突出，内生发展驱动力弱、自我发展能力不强、社会发育程度不高、公共服务供给不足，在经济发展与民生改善方面存在诸多不利因素，直接影响着我国2020年决胜全面建成小康社会的目标。2012年，习近平总书记提出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”2014年中央农村工作会议指出，要以保障和改善农村民生为优先方向……搞好农村民生保障和改善工作。李克强在2014年政府工作报告中指出，“加快推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚……我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传”。西南地区省份，尤其是这些省份中的民族地区的贫困问题是最需要给予解决的。2015年，习近平总书记在云南省调研考察中提出了一系列关于加快民族地区全面建成小康社会的指示，包括“全面实现小康，一个民族都不能少”，“要加快贫困地区、民族地区经济社会发展，为到2020年如期实现全面建成小康社会奋斗目标加紧奋斗”。2017年，党的十九大报告则明确提出，要坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺……坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。云南省是我国西南地区的重要门户省份，在对外贸易（连接东南亚、南亚）、边疆社会稳定、国防安全、“一带一路”建设、民族团结进步等方面都处于十分重要的地位。如何通过完善农村最低生活保障制度的发展，与产业、教育、健康、生态和文化等扶贫形成合力，为云南省农村反贫困行动提供助力，对云南省决胜全面建成小康社会，促进民族地区和少数民族的全面发展、全面进步具有十分重要的现实意义。

（二）研究意义

1．理论意义

本书的理论意义在于：第一，基于对云南省农村最低生活保障制度执行与实践的归纳，提炼我国农村最低生活保障制度在民族地区的实践特色，为社会救助制度反贫困理论的发展和创新提供支撑。第二，基于对云南省农村最低生活保障制度的政策运行特点、政策缓贫效果、政策主观评价的分析，为研究社会保障制度在民族地区收入分配进行一定程度上的经验研究。第三，通过对社会保障政策与我国民族政策的关系进行梳理和分析，以探索性的跨学科（经济学、社会学和民族学）分析方式，厘清农村最低生活保障制度在民族地区反贫困行动中应当扮演的角色和功能定位，为社会救助制度有关受助人资格确定方面的基础性研究提供思路参考。

2．实践意义

本书的实践意义在于：为民政部门提供农村最低生活保障制度在民族地区缓解贫困的效果的实证检验，并提供可参考的农村最低生活保障制度评估方法。同时，为完善民族地区农村社会救助制度提供对策建议，为农村扶贫工作部门创新民族地区农村扶贫开发工作方式提供对策建议。