从财政分灶吃饭到分税制
国人见面喜欢问：“吃了吗？”可见吃饭是头等大事。所以，肇始于1980年的财政体制改革，有了一个十分形象的名字——“分灶吃饭”。
我们得感谢当初发明“分灶吃饭”这个词的人。这个词可以帮助我们更好地理解、梳理38年前那一场开启了中国体制改革先河的财政分权改革的脉络。
1980年前，吃的是大锅饭，中央财政统收统支，建设预算由国家计委统一制定。这样一来，各省当然没有也不需要积极性了，只需被动地等上面的指令就行。
“分灶吃饭”以前，地方机动财权也极小，税收原则上要100%上缴国库。虽然也有个别特殊情况，例如广东为搞广交会可以留成部分税收，但这是需要中央特批的。
“分灶吃饭”分为“收入分灶”与“支出分灶”。根据1979年7月国务院颁布的《关于试行“划分收支、分级包干”财政管理办法的若干规定》，“收入分灶”的大致内容为：中央财政的固定收入包括中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入；地方财政的固定收入包括地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和地方其他收入；经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入以固定比例分成，80%归中央，20%归地方；工商税作为中央和地方的调剂收入。
“支出分灶”则大致规定，中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助支出、中央级的事业费和行政管理费等由中央财政支出；地方支出的范围包括地方的基本建设投资、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济费及地方行政管理费等。
明确收支范围后，接下来就是确定包干基数。凡是地方收入大于支出的地区，多余部分按比例上缴；支出大于收入的地区，不足部分从工商税中按比例留给地方；收入仍然小于支出的，不足部分由中央财政给予定额补助。
财政“分灶吃饭”带来的好处是显而易见的。比如，它大大增加了地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业；分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划；更能寻求事权和财权统一，权利与责任统一，谁的企业，收入就归谁支配，谁的基建、事业，支出就由谁安排。而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。“分灶吃饭”开始后对于直辖市、广东、福建、江苏和少数民族地区，仍分别定有特殊体制或特殊照顾。
但是，因为收入划分的依据是行政隶属关系，地方政府为自己利益着想，势必来个“两手抓”：一手抓税高利大的地方企业，一手抓市场封锁。结果就是地区分割，重复建设。此外，一些地方对体制内分成收入的征收消极怠工，在体制外收入上大做文章，搞财政资金体外循环。中央财政要么不知，要么是心知肚明口难开。
中央财政弄得很被动。中央财政收入占全国财政收入的比重到1993年只有22%左右，与发达国家50%~70%的比例相去甚远。人穷志短。中央财政手中拮据，囊中羞涩，想利用财政政策调节宏观经济，也只能是心有余而力不足。结果，中央财政只得伸手向地方求援，让地方多做贡献，以解一些燃眉之急。
在这种情况下，1993年12月15日，国务院发布《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，我国开始对“分灶吃饭”进行升级，实行了分税制，按税种划分中央和地方的税收。
分税制的核心是分税、分征、分管，同时建立税收返还和转移支付制度。还是以“吃”来打比方的话，分税就是切蛋糕，将蛋糕一切为三，一块为中央所有，一块为地方所得，还有一块双方共享，即把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税，增值税、资源税、证券交易税等为共享税，它们与经济发展直接相关。其他为地方税。
分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，发挥出了一系列的正面效应。但是，中央重新上收了财政收入权，从历史的高度来看，它只能算是一个过渡，并不能算是一套完备的制度，更应该说是框架而非系统性制度，因此带来了一系列遗留问题。
比如，随着财权上移，事权下放，用一句通俗的话来概括，就是“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹喊娘”。由于中央和地方的财权事权并没有真的理顺分清，有钱的不管办事，办事的没有余粮，权责错配导致配置扭曲，长期运行后产生了实体空心化、资产泡沫化的异象。同时地方政府一方面在当地一筹莫展，债务高企，基建落后，但对中央机构趋之若鹜，各种“驻京办”屡禁不止，“跑部钱进”的不正之风渐渐抬头；另一方面又屡屡“出事”，在夹缝中成为腐败滋生的沃土。
当然，我们不应苛求于历史的局限性，总体来看，从财政“分灶吃饭”到分税制改革“切蛋糕”，从打破大锅饭到在“经济性分权”框架下突破“行政性分权”的樊篱，这种里程碑式的财政改革开启了后续深化改革推进公共财政转型的空间。
▲1980年河北省粮票(一市斤)
让我们再次回到1980年。为了让全国人民过好20世纪80年代的第一个春节，商业部在1月18日专门下发通知，要求各大城市敞开供应猪肉。又过了几天，国务院下达文件，允许“鸡蛋可以实行季节性差价”，这意味着国家已经在尝试着用价格杠杆来协调市场。也是在这一年，中央与地方实行“财政分灶”——河流解冻的声音，在今天听来依然如此动人。