第一节 户关、工关与关监督的派出
关监督的设置，应该追溯到清初甚至明代，而且不仅仅为海关而设。在税关中，除海关外，多数为内地税关，其中还有一些是陆关（亦称“旱关”）。当时通称为“榷关”。出现这种情况是不奇怪的，在五口通商之前（之后也大抵如此），清朝的海外贸易数额是非常有限的，主要的贸易在内地进行，而这一类榷关的收入当时也称“关税”（注：后世的学人为将其与近代的“关税”概念区别，称其为“常关税”（如吴兆莘：《中国税制史》（下），63页，北京，商务印书馆，1998），但常关是1860年代之后的概念，这种区分仅为避免混淆，与实际历史有所差别。）。这与我们今天专指对外贸易的关税，概念有所不同。
清承明制，清初各关监督均来自中央的派遣，但经过康熙、雍正两朝的改制，到乾隆时期已然形成中央与省级地方政府对榷关的共管局面。
有清一代，至少曾有三次大规模地将各榷关移交给地方督抚管理，分别发生在康熙四年、雍正元年和光绪末年。前两次的情况有些不同。康熙四年改制的原因是“向例将抽税溢额者加级纪录，遂致各差冀邀恩典，困苦商民”（注：《清朝文献通考》卷二十六·征榷一，考五七六，康熙四年条。），因而将除京城左、右翼、张家口、杀虎口外的各关交给地方官管理，（注：以上四差也发生了变化，即不再轮差六部，而是“止于户部司员中轮差管理”（出处同上）。祁美琴在其《清代榷关制度研究》中认为“康熙四年的转变，涉及所有税关，当时题准各关税均交地方官管理”（131页，内蒙古大学出版社，2004）。此说不确。考其出处为《清会典事例》卷二三六，康熙四年条。原文中确有“（康熙）四年题准，各关税均交地方官管理”的字样，其条末又加有“两翼、张家口、杀虎口仍差户部满官”的但书。祁美琴之说看来是误引文献。）其中“崇文门归治中，天津关归天津道，龙泉各关口归井胫道，紫荆各关口归直隶东昌道，押运厅归通蓟道，西新关归江镇道，芜湖关归池太道，扬州关归驿传道，浒墅关归苏常道，淮安关归淮海道，北新关归浙江布政使，荆州关归荆州府同知，九江关归九江道，赣关归吉南赣道，太平桥归南雄府知府，遇仙桥、浛洸厂归韶州府知府征收税课”（注：《清会典事例》卷二三六·户部八五，关税，康熙四年条。）。工部各关亦是“归并地方官管理”（注：《清会典事例》卷九百四十一，工部，关税，康熙四年条。），从户部各关情况来看，主要是交给道府一级的官员。雍正元年的改制肇始于康熙六十一年，其动因为“往年税差官员公帑无亏，而羡余又足养赡家口兼及亲族，近日则不然，率多亏帑获罪，公私均属无益。”（注：《清朝文献通考》卷二十六·征榷一，考五八，康熙六十一年条。）寄希望于督抚能“仰承德意，加惠商旅”并抑制关书员役家人等“高下其手，任意苛索”（注：同上书，卷二十六·征榷一，雍正二年条。），此次涉及的户关是九江、浒墅、扬州、西新、芜湖、太平、赣、粤海、浙海九关，“均交与巡抚委官管理”（注：《清会典事例》卷二三六·户部八五，关税，雍正元年条。），工关中“呼呐呼湖等处木税交与奉天将军、府尹转饬沿河官征收”，“龙江关、芜湖关交与巡抚令地方官管理”（注：同上书，卷九百四十一，工部，关税，雍正元年条。）。虽然，这两次改制的时间延续并不长，许多榷关又陆续收回，改归户部，并从各部院及内务府司员中派遣监督（注：康熙八年时之所以重又收回对关监督的派遣权，是由于给事中苏拜认为“关税一差归于外府佐贰官管理，但各官俱有专掌，又兼理关税，事务繁多，且恐畏惧上司，希图足额，必致增派商民”。（见《清朝文献通考》，卷二十六·征榷一，考五七六）苏拜指出的问题，其实是一个悖论，交给地方官存在这些问题——在理论上和事实上，而关监督一旦由中央派遣，则又会产生改制之前的诸多问题。笔者认为，在这种两难的选择中，最后的结果都未必能尽如人意。此后的发展也正是如此。），但诸如九江、扬州、芜湖、太平、赣、临清、浙海、江海等关还是成为这些改制的成果，直至嘉道咸同时期一直为各省巡抚管理——实际是派委道员管理。
清代各朝的榷关数目是变动的，常根据商路的变迁或合并或裁撤。在鸦片战争前后，清朝共有榷关42处，其中户关30处（太平关、粤海关、九江关、淮安关、海关庙湾口、闽海关、芜湖关、扬州关、浒墅关、西新关、凤阳关、江海关、赣关、北新关、浙海关、天津关、临清关、坐粮厅、夔关、武昌厂、归化城、梧州厂、浔州厂、打箭炉、崇文门、左翼、右翼、山海关、杀虎口、张家口）、工关12处（辰关、武元城、临清关、宿迁关、芜湖关、龙江关、荆关、通永道、渝关、由闸关、南新关、杀虎口）。但关监督数目却仅34个，因为户关中的淮安关、海关庙湾口与工关中的宿迁关同归淮安关监督管理；地理相近的芜湖户关与工关，临清户关与工关，杀虎口户关与工关，南新关与北新关，龙江关与西新关，扬州关与由闸关合并，分别归徽宁池太广道、临清州知州、杀虎口监督、杭州织造、江南织造、常镇通海道兼管。这些关监督多为兼差，其本职为地方官员或为内务府派出人员。以下即为各关监督一览表：
从上表中我们可以看到以下两个特点：一，由中央控制的只要是京师附近各关和外省税额较高的榷关，而由各省督抚兼管者则是税额较小的榷关。易而言之，中央政府似乎是在抓大放小，在收缩自己控制范围的同时还意图把握财政命脉。二，所谓由地方督抚兼管的榷关实际管理者主要由道、府一级的官员兼管。在这21个榷关中，有11个由道员兼管，有7个由知府兼管。
后一个特点到了开埠之后则有了新的意义。兼管模式演变成了一种新通例，即除闽海关、粤海关和微不足道的思茅关外，各海关监督皆由道员兼管。（详见本章第三节）
注释
[1]崇文门副监督的选派与正监督稍异，其选派有两种形式：或专於内务府中拣选引见，或由皇帝特简差委。其官员级别甚高，多为内务府大臣或各部尚书、侍郎。
[2]浔、梧两厂的征税事务由各该府知府执行，但他们须按月造报其所辖的右江道和苍梧道。见《清朝文献通考》卷二十七·征榷二，乾隆十三年条。