第二节 对榷关的管理

与各关具体执行征税程序不同，中央与省级地方政府对榷关的征税管理主要涉及税则的厘定和三簿册（亲填簿、循环簿、稽考簿）的发放。

一、厘定税则

税则的厘定其基本程序一般为“各该关或巡抚等根据实际情况变动，奏准实行”（注：许檀、经君健：《清代前期商税问题新探》，载《中国经济史研究》，1990（2）。）。不过，各关税则的修订并不频繁，例如临清关的税则沿袭明代，直至乾隆年间才进行删改。（注：见乾隆《户部则例》卷七十，税则，临清关，转引自许檀、经君健：《清代前期商税问题新探》，同上书。）各关要求修改税则的奏请，一般都会由皇帝转由户部或工部议复，经户部贵州司或工部都水司、营缮司等专门机构讨论后由皇帝批准后“再由户部颁发，成为新的部分则例”（注：邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》，2003（3）。）。“这个决策过程使政府以最快速度获得比较全面而准确的信息，从而制定出较为适宜且具有较强可行性的政策”（注：邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》，2003（3）。）。

但另一方面，“各关监督在实际征收时，根本不按部颁则例的法规执行是一个普遍现象”（注：邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》，2003（3）。），这也是各朝不断有旨要求将税则“刊刻木榜，立于关前”或“勒石关前”的一个根本原因。这种情况也使得税则制定的意义并没有如许多学者所想象的那样意义重大（注：邓亦兵：《清代前期税则制度的变迁》，载《中国史研究》，2003（3）。香坂昌纪在其《浒墅关》一文中也持有类似的观点。）。

这种税则制度又带来了几个新的问题，困扰了清代税收体制。

第一，税则的长时间不变导致税则不能反映各时期过关商品的结构变化。商路的变迁以及各地贸易结构的变化都可能导致经过多位于通衢之地的税关的商品结构的变化，而户部多隅于成例加以反驳。例如作为关内外必经之路的张家口至道光中期时，已经出现大量以前税则中没有或因货物较少而例不征税的商品（如麝香、鹿茸等奢侈品和回绒、锦布、哈喇哦噔绸等日常用品），商人们以此类商品为掩护，偷漏关税（如将税则中所载应税货物混入无税之物品中），关监督拟定新章程并向户部提出呈请，却被户部以“各关征收银均应于部颁税则遵例奉行，张家口征收历有年，所凡各项货物向未若何，收税之处应即遵循照旧章办理”为由加以反对。（注：3/55/3169/85，张家口监督明益折。道光三十年十二月初三。此折中明益讲述了其前任——道光二十三年时任监督的文清要求改变税则而遭部驳的事，并再次奏请改变税则，原折仅见朱批“户部议奏”，为资料所限，笔者未知他的奏请是否户部通过。）类似的事也发生在太平关。（注：《录副》，3/86/4877/6，同知七年二月十六日，降调广东巡抚蒋益澧折。）

第二，各地税率的不统一。一般来说，税负划一是西方近代税收理论中重要的原则之一，是体现公平原则的最重要手段之一。而清代各关税则的制定往往是沿袭以往，有时也参考临近税关的税率，清代统治者也似乎从未进行过在全国划一税负的努力。

例一，康熙二十三年时东南四省海关重新开设，原本可以以此为契机，划一各海关税率，但结果是“将各关征税则例给发监督酌量增减定例”（注：《清朝文献通考》卷二十六·征榷一，康熙二十三年条。）。其结果固然可能照顾到各地的特殊情况，但却有碍于跨省和全国性的贸易。

例二，位于苏州府长江、运河交汇的浒墅关和位于松江府长江口的江海关相距不远，征税对象基本相同，但两地的税率却相差很大：“江海关税货则例自乾隆二年题定减于浒墅关，又复七折、对折征收，例外优恤”，其结果是“商贾避重就轻，每走浒墅而绕走海关”（注：3/55/3159/27，道光五年六月二十四日 苏州织造兼浒墅关监督延隆折。商船走运河还是海运是一个清政府内部争执很久的问题，不仅涉及到各关利益也涉及到漕运体系，笔者将有专文对此作一论述。）。

例三，同位于长江沿岸且相距未远的芜湖关和九江关木税税率竟达十一倍，不仅被征税的漕船帮丁不敢相信，除九江关监督外的各级官员也是难以置信，而这种税则却最后谁也无可如之何！（注：3/55/3164/33，道光十五年十二月初十日 江西巡抚周之琦折。）

例四，“洪任辉案”后，浙海关於乾隆二十二年（1757年）更定洋船税例，其中规定由浙海关出洋的货物比照粤海关税则“加一征耗”。奏请的闽浙总督喀尔吉、两广总督杨应琚的理由是“向由浙江赴粤贩卖之货今就浙置买，税饷、价脚费俱各轻减而外洋进口之货分发苏杭亦属便易。该番商既比在粤贸易获利加多，则浙海关之税则自应酌议加征。”乾隆皇帝同意加征，但认为其原因在于“以示限制”。（注：《清朝文献通考》卷二十七·征榷二，乾隆二十二年条。）这更反映了清代官员和皇帝对关税隐含意义的不同理解。（注：在正式的官方文件中，榷关的职能一直被定义为“便商民，裕国课”。从字面来看，管理和财政的两个职能已然具备。但从清代官员发表的言论来看，他们即使在非战争时期，也多侧重于国家财政（“国帑”）方面。而从各榷关实际行为来看，征税是重点，上级对他们的考查也主要是在征收额度方面。“便商民”主要是落实在“查奸宄”的层面。从皇帝到官员，他们对税收的理解与现代税收概念之间的区别是非常巨大的。一定程度上，我们可以把清代的关税理解为“财政型关税”，易而言之，他们主要关心的是关税在财政方面的贡献而不是通过对关税的管理促进经济的发展以及经济结构的转变。）

二、发放三簿册

厘定税则在一定程度上是一劳永逸的，而户部、工部还须对各关日常征税进行控制，这就是三簿册的发放。

三簿册是对亲填簿、循环簿、稽考簿的总称。亲填簿由商人亲书于册，册内须填明输课项目与税额。循环簿即红单存根册，红单由关员填写，一给商人做收据，一做存根，它有两册，“一留署（监督官署），一发关（税口）”，“循发则环留，环发则循留”，以便司官者“随时计度而钩考之”；稽考簿即关税汇总册。它“以循环所书一岁征收之数，分记而总结之，亦按次月日，备书于册，一送部，一存关，一自收执。”清政府对簿册的领与交，有严格的规定。各关要预先“照部颁册式由头，刊刷装订”，并钤盖关印送部（注：此段中的论述，笔者主要参考吴建雍《清前期及其管理制度》的有关论述。）。

从中央政府的角度出发，亲填簿是为了使关员无法舞弊，也是为了了解征税统计的原始记录；循环簿是刊合，也是初步的统计；稽考簿是统计结果并按月日作出流水帐。这三簿册是中央与省级政府对榷关进行考核的重要依据。

这一制度的施行根据现在学者的考证，大致始于顺治末年到康熙初年这段时间（注：祁美琴认为“循环簿的正式发放始于顺治十六年……，康熙初年已有‘亲填簿’”（见《清代榷关制度研究》，115页，内蒙古大学出版社，2004）。但此时的循环簿仅有“二单，一给商人照验，一缴臣部查核”，与后来通行的三联单有所区别。《光绪朝会典事例》，卷二三七，康熙八年条中载有“至商税不令亲填簿册及不给红单者，罚俸一年；如将部颁税簿用关差印填送或将税簿红单不按季报部者，罚俸半年”，从中大致可以推论亲填簿、循环簿制度在康熙八年前已开始全面施行。笔者倾向于认为，三簿册制度是一个逐渐完善的过程，并非一蹴而就，强要确定时间意义并不大。），其后逐步完善并制度化。康熙二十五年（1685）规定：“商人亲填簿、单令各监督任满亲身带回，缴送部科查核”（注：《光绪朝会典事例》，卷二三七，康熙二十五年条。此项规定的背景是：此时各关监督均由中央各衙门派出，任满须回京，所以有此条规定。此后，随着监督逐渐由地方官兼任，这条规定失去意义。）。乾隆五年（1740）定“各关需用册档，照部颁册式由头，刊刷装订成籍，钤盖官印，送部钤印给发。至在京新放监督，令该员具呈请领事由册式，自行装订，呈部印发”；（注：同上书，乾隆五年条。）乾隆十一年（1746）定“嗣后，各关任满具题，即将银数册籍一同起解”（注：同上书，乾隆十一年条。）；乾隆五十二年（1887）定“各关需用收税册档，……（依路途远近）佥差赴部印发，……倘有请印迟延，以致擅用本关簿册登填者，照例严参。”（注：同上书，乾隆五十二年条。）

同清代很多其他制度一样，关于三簿册的这些看似严密的制度设计，在具体执行中都大打折扣。例如天津海关自设立直至道光十七年为止，就一直没有使用亲填簿和循环簿（注：3/55/3164/43，道光十七年五月十八日，福建道监察御史陶泾折。）。这不啻是对上述这些规定的莫大玩笑。

除了厘定税则、发放三簿册外，中央政府对税关的管理还涉及“划一平法戥子”。平法戥子是称量税银轻重的工具，本应由工部统一颁给，但由于种种原因，在清代前期出现了多起各地不统一的事件，后“经过雍正、乾隆初年的整顿，在清朝中后期，类似案件极少出现。”（注：祁美琴：《清代榷关制度研究》，122页。关于“平法戥子”也可参阅此书第120~122页。）嘉道年间似已不成问题，笔者在此暂不赘述。