美国联邦制的结构和特点

从美利坚合众国形成的背景和过程来看，美国的立国经验是很独特的。首先，和西方大多数国家不一样，美利坚合众国的建立不是自上而下，而是自下而上完成的，国家体系的形成是先有州府而后才有国家，这就使立国者在作出某种重大决策时，不得不把地方利益作为优先考虑的因素。其次，“州”的地位的演变，一直是这个国家形成过程中的关键，州先由殖民地上升为独立之“邦”，后又降格为从属于联邦的成员，不管其地位如何演变，但始终都保持着相当的独立性，因此“州权”的处理成为美国立国过程中的一大难题。再次，由于合众国直接脱胎于“联合殖民地”，因此这种联合的程度和方式作为一种标志，不仅划分了这个国家形成过程中的不同阶段，也在一定程度上决定了这个国家组织和结构的形成，而与其他任何国家不同。

正因为如此，在独立后建立一个什么样的国家，即如何使这个国家的“权力结构”配置合理与运转正常的问题，是整个立国问题的中心。它又包括3个层次：（1）国家与国民的关系，其实质是关于国家权力的来源问题，它在国家权力结构中涉及的层面最广，因而是立国的根本。（2）中央与地方的关系，其实质是如何处理“州权”问题，它在国家权力结构中涉及的层面比前一个小，但因州是承上启下的主要环节，是整个立国问题中的关键。（3）中央内部行政、司法和立法部门的关系，由于它有关国家最高权力的配置与运作，应该说是立国问题的核心。为了处理好这些关系，合众国的缔造者们在《合众国宪法》中精心安排，并为之定下了一系列重要原则，成为美国立国经验中最富创造性的部分。美国国家体制的特点是：

第一，它赋予总统以很大的权力。其表现有3点：（1）由于联邦宪法中未设置总理这一职位，总统既是国家元首又是实际的行政首脑；（2）由于总统不是由立法机关而是由人民选举产生的，以总统为首的内阁得以独立于立法机关之外；（3）迟迟才形成的内阁也不是一个集体决策机构，只是总统的一个集体顾问班子。在一般的议会制度下，作为行政机关的内阁是立法机构的执行机关，但在美国的议会民主制下由于总统是独立于立法机关的，被赋予这一职位超乎寻常的权力，所以这一制度一般被称为“总统制”。但反联邦派指责总统为“君主”也不对，因为美国的总统是通过民选产生的，其任期在联邦宪法中有明确的限制，这就是说美国的总统制和联邦制，都是建立在共和原则基础上的，是受共和原则制约的。但联邦制建立之时，美国人口分散、交通不便，总统还不能通过直选产生。当时采取的办法是，先由各州选举出“选举人”组成“选举团”，再由选举团来选出总统，各州选举人的名额等于该州参众两院代表人数之和。

第二，它加强了中央政府的权力，又给各州保留了很大的自主权。在合众国建立的过程中，自始至终都存在着一个如何处理中央和地方的关系问题，其实质是可不可以建立一个单一的权力中心的问题。实践证明很难，“阿尔巴尼联盟”计划的搁浅，第一个国家体系能以“邦联”形式出现，都说明了“州权”的不可忽视。因为各州在此之前曾拥有“主权”，而这种“主权”是它们分别从英帝国手中夺得的，把全部权力集中于中央政府之手，各州就很难批准宪法。所以，即使要在美国确立联邦制，也只能把主要权力如立法、征税、军事、外交等权收归联邦政府，但凡是没有明文列举给中央的权力还必须把它们保留给各州和人民。这就在美国形成了“两级权力”结构，或曰“地方分权制度”。

第三，实行行政、司法与立法互相分立又互相制衡的原则。按联邦宪法规定，中央政府权力是分立的，即立法权归国会、行政权归总统及其内阁，司法权归最高法院，立法又分参众两院。不过，国会虽掌握着立法大权，行政部门不得向议会提出议案，但法案须由两院分别通过方能成立，不仅总统对已通过的法案有否决权，最高法院也可判其“违宪”。掌握司法权的最高法院，拥有裁决中央和地方及政府各部门之间纠纷的权能，并有权裁决联邦宪法之下所发生的“一切案件”，其大法官“如无行为不当”即可终身任职，但大法官要由总统任命并经参议院同意，国会则有权规定法院的管辖权。总统虽然权力很大，但作出的否决还可由国会以2/3多数票再否决，甚至行政经费的使用也需遵守限制。这样，分掌某一权力的该部门同时又混合了不同的职能，从而达到相互制衡的目的。

不难看出，美国议会民主制的最大特点，不在于“三权分立”，而在于地方分权，并且在其分权的幌子下又隐藏着集权的本质，即通过相互制衡把权力集中在最高权力机关中的大多数人手中。但宪法第五条规定，若两院议员2/3多数认为必要，或2/3以上的州议会提出请求，可提出对联邦宪法的修正案，经适当方式批准后即可生效，又赋予宪法必要的灵活性和适应性，从而增加了联邦宪法的生命力。其最大意义在于，由于联邦宪法关于“修正”条款的制定，以及由此形成的宪法的灵活性和适应性，使美国立国所面临的许多新的问题和挑战，得以在体制内解决。它的现实和历史意义是如此之大，以致乔治•华盛顿总统在其1796年《告别词》中，认为有必要特意提起国人注意：合众国体制“本身就包含着修正自身的规定”。