四、美丽宜居乡村建设存在的主要问题

从上面的现状分析可见，近些年在北京市“5+3”（即“五项基础设施”和“三起来”工程）、山区搬迁、煤改清洁能源、“两田一园”高效节水、百万亩造林、京冀生态水源保护林等政策工程支持下，农村地区人居环境治理、基础设施与生态环境建设取得了巨大成效，显著改善了农村地区生产生活条件，美化了农村环境，强化了农村地区生态服务功能，为促进农村地区经济社会发展奠定了坚实基础。但是，我们也要看到，在北京城市总体功能“四个中心”的新定位下，在建设国际一流的和谐宜居之都的新目标下，在北京市城乡一体化发展与京津冀一体化发展的新背景下，破解特大型城市发展及区域协同发展难题对全市农村基础设施建设及管理、农村生态环境建设提出了新的更高要求，美丽宜居乡村建设中还存在一些问题亟待解决，主要表现在：

（一）人居环境治理还存在突出短板

1．农村疏解整治任务依然艰巨

近年来，北京不断加大对郊区农村的建设投入，农村基础设施和人居环境总体上得到了很大改观，但是，在局部、在细节上，违法占地、违法建设、违法经营行为和农村环境“脏、乱、差”问题依然突出，突出表现在违法建房、占道经营堆物、车辆乱停、乱设摊点、村容村貌无序混乱等。例如，第一道绿化隔离地区部分村庄仍然存在拆迁腾退和人口疏解任务，公共服务设施和市政基础设施还不完善，社区服务管理水平亟待提升，存在一定的安全隐患；第二道绿化隔离地区部分村庄也存在疏解腾退、减量发展的任务，绿化美化水平需要进一步提高。此外，打击违法建设的“大棚房”任务依然艰巨，一方面“大棚房”建设隐蔽性强，底数仍然不清；另一方面问题大棚数量多，目前已通过全拆或拆除违法占地部分等措施整改到位的约1／4，剩余“大棚房”拆迁或整改工作量大。

2．农村环境治理理念和技术有待突破

当前农村环境保护，仍存在简单照搬工业和城市的污染治理模式的倾向，在一些领域，存在过度依赖工程技术的情况，对农业农村环境保护的特有规律认识不够，适合农村生产生活条件的生态治理模式、技术体系尚需建立完善。例如，目前农村污水处理较多采用在城市普遍推广的生化处理工艺，全市单村、联村建设运行的污水处理设施中采用膜等生化处理技术的设施占88.6%，生态处理工艺仅占10.1%，生态治理及循环利用技术使用较少。膜的使用寿命为5～8年，不合理使用寿命更低，而且更换膜成本高。同时北京市农村地区污水处理受污水收集、处理工艺、运行等方面的影响，农村地区污水处理实现全面达到现行标准存在一定困难，农村地区生态处理工艺和技术有待进一步推广。太阳能路灯蓄电池、农村厕所（户厕、公厕）冬季使用等也存在类似问题。

3．农村基础设施建设依然存在诸多不足

在部分山区，安全饮水、农村污水处理、农村厕所、垃圾资源化利用、交通路网、电力设施、邮政快递等方面，仍然存在诸多短板，与人民对美好生活的追求仍有较大的差距。主要是因为农村基础设施资金投入不足、建设标准偏低、管护水平不高等。以农村公厕为例，按照管理维护费用标准计算，新农村6000余座公厕年维护费用应在2.18亿元左右，但实际投资只有0.96亿元，不足一半。以乡村公路为例，建设标准普遍较低，公路路面窄，目前路面宽度指标达到国家双车道四级公路标准的仅占16%，路面宽度没有达到本市技术文件最低标准要求（5米）的道路占比达35%。乡村公路养护也有待加强，目前本市乡村公路大修比例仅为3.3%，与交通部要求的7%有较大差距。在交通部统一部署的安全生命防护工程隐患治理行动中，全市共排查出乡村公路隐患点3万余处近3000公里。因为建设标准低、建设时间过长以及养护管理不及时等原因，村庄内道路路面破损情况也较为严重，约有40%的村庄主要街道有不同程度破损，尤其是水泥混凝土路面出现裂缝、塌陷和起砂现象较多。另外，全市尚有极少量山区行政村未通公交（按照交通部“建制村村委会距公交站点低于2公里”的标准排查），个别山区群众出行仍然不便。此外，农村邮政快递设施的缺失破损较为普遍。

4．偏远地区基础设施建设水平相对较低

农村基础设施建设水平存在明显的地区差异。城市功能拓展区毗邻城区，具有与城市设施的连接的便利条件，无论是建设水平还是维护水平均比较高。城市发展新区凭借发展新城的机会，农村基础设施的发展也积极推进，其建设水平次之。生态涵养区经济发展水平相对较低，离市区较远，城市的基础设施难以延伸至此，因此其建设水平最低。在同一功能区内的不同区之间，因为经济发展水平和基础设施投资额的不同，也存在差异。例如，延庆区是距离北京市城区最远，也是全市基础设施建设综合水平较低的区。目前，延庆区主要靠八达岭高速与北京城区相连，除八达岭高速沿线外，其他地方的交通还较为不便；近一半的村庄完成了卫生厕所改造，实现雨污分流的村庄仅占24%，还有24%的村庄未能实现垃圾集中处理。厕所改造工程发展不均衡，各区间差距较大。功能拓展区的厕所改造比率最高，功能新区次之，生态涵养区最低。昌平区67%的村庄可以达到公厕常年开放，而房山区只有30%左右的村庄公厕正常使用。山区与平原区、经济发达地区与经济薄弱地区的公厕使用与维护存在较大差距。

（二）农村基础设施管护机制亟待优化完善

1．管护队伍建设较为薄弱

农村基础设施运维管护队伍不健全是现阶段农村基础设施中存在的最主要问题。首先，管护观念薄弱。农村基础设施的管护通常以本村农民为主，持有传统“集体所有、集体管理”的管护思维，自身综合技能水平较低，许多农民参与建设和管理的积极主动性不高，而且管护和爱护公共设施的意识也较低，应急处理能力也不够。其次，管护队伍不稳定。主要原因是农村基础设施管护人员工作量大、工资水平不高。例如，多数村庄虽然建立了专业保洁队伍，但人员数量通常较少，而且这部分人员有的还身兼数职或承担着村里交办的其他工作任务，造成管护人员不足，管护力度不够等现象。农村公共服务内容丰富，与老百姓的生产生活息息相关，而且越到基层，事情就越具体，任务就越繁杂，需要投入大量的人力和精力。像垃圾处置、村庄保洁等，更是难啃的“硬骨头”，极易出现反复。

2．“重建轻管”现象仍然较为普遍

管护机制不真正建立与有效落实，一些基础设施的效益就难以保证正常发挥，并且许多工程尚未达到使用寿命就有可能报废。即使有些区、乡镇、村设有管护人员、配有管护资金，也存在职责分工不清、管理范围不定等现象，造成许多公共设施虽然存在，但是实际上已经无法正常使用。而且，由于基础设施产权归属问题，村民自觉维护缺乏动力与意识。“重建轻管”的另一个表现是管护资金缺乏稳定来源。目前北京市农村基础设施项目建设基本上都是财政直接投资，由于建设时未充分考虑后续的运行维护和物价上涨，设施运转后往往出现资金短缺的问题。另外，运维资金基本上都是来自市级财政转移支付和当地政府自筹。由于有些地方政府财政收入有限，日益增多的基础设施给政府带来了不小的资金压力。例如，监测发现，目前北京市农村有近30%的污水处理设施未运行或间歇运行；部分村庄不重视公厕运行管理，存在公厕不洁、损坏不修复、不开放等问题；近年来得到维护的街坊路只有8000多万平方米，仍有20%的农村街坊路未得到维护和维修，致使一些村庄的街坊路坑洼不平，破损较为严重；全市太阳能路灯电池更换也缺乏资金保障。

3．统筹力度仍有待提高

农村人居环境治理和基础设施建设，涉及农业农村生产生活的各环节，包括生活污水处理、农村垃圾处理、饮用水源保护、畜禽污染治理、农药化肥污染防治、道路交通物流、网络信息化建设等多项工作，涉及农业、环保、水务、城市管理、卫生计生、交通、电力、城管执法等多个部门，各个职能部门也都履行着相应的职责，落实了管护人员，出台了考核办法。但从实际工作推进情况看，在一定程度上仍存在多头分散投资、建设、管理，缺乏统筹抓总的问题。特别是到了村一级，缺少一个统筹协调的管理机制。统筹力度也远远不能适应乡村振兴背景下的农村公共服务运行维护的任务和要求，必须要进行改革。

（三）生态环境保护与修复工作

1．生态环境建设后期工作困难大

从北京市乡村生态环境建设的任务看，仍存在以下问题与不足。第一，森林资源总体质量和建设水平还有相当大的提升空间，存在大面积的低效林分，突出表现在树种相对单一、林分结构不合理、密度偏高、林龄组成不合理、林木蓄积量低、森林健康程度不高等几个方面，三分之二的森林处于亚健康或不健康的状态。第二，湿地总量少且退化严重，目前全市1公顷以上湿地总面积5.14万公顷，占国土面积的3.13%，低于世界和我国平均水平（世界平均水平为8.6%，全国为5.58%）；并且这些湿地生态质量较低，缺水或无水的湿地占到总数的三分之一，干涸无水的湿地占湿地总面积的近五分之一，生态湿地修复工作量大。第三，清理尾矿废渣和恢复植被的任务相当艰巨，需要有计划地对山区浅山、前脸山、干道两侧、景点周边的关停废弃矿山地区实施生态修复工程。这些生态建设与修复工作一直在大力推进，后期待开展的通常是实施难度较大的，譬如很多处于偏远地区，立地条件差、交通不便，建设成本高，或需要较高水平的工程技术作支撑等。此外，部分小流域及水土流失面积未得到有效治理，生态清洁小流域建设任务仍然艰巨等。

2．生态保护任务重资金少

生态保护是一项公益事业，需要从区域、国家、后代的角度着眼考虑问题，需要有上级政府或者国家层面的专项经费支持，但生态保护资金却极为缺乏。以自然资源保护区为例，由于政府补助资金极为有限，全市绝大部分保护区主要靠门票和服务设施经营收入来维持日常管理，无力进行保护建设，更难以实施资源的严格保护。以一绿地区郊野公园为例，目前仅有绿地养护资金补助为每平方米4元，而相比较《公园维护费用指导标准》公园设施维护费每平方米4.2元、公园绿地养护费用特级绿地每平方米15元、一级绿地每平方米9元、二级绿地每平方米6元的标准还存在较大差距，养护管理费严重不足。另外，生态保护管理任务艰巨。随着平原百万亩造林和绿化美化建设的快速推进，全市森林资源总量持续增长，林地面积达到108.14万公顷（其中森林面积达到73.45万公顷），湿地面积5.14万公顷，保护管理的工作任务非常艰巨。除工作量大、保护资金不足外，还存在精细化管理水平不高、违法侵占等一些难题。

3．补偿机制需要进一步健全

为推进北京乡村生态环境建设工作，市委市政府实施了强有力的生态补偿政策，这在发展并巩固生态环境建设成果时，也为乡村农民提供了大量就业岗位，促进了农民增收。但是，严格的生态环境保护政策，也对产业的要求门槛更高，限制了区域经济发展。生态涵养区通常是全市经济发展的薄弱地区和低收入群体的集中地，自身发展能力不足，产业转型难度大，劳动力和人口外流较多，单靠农村自身解决增收和缩小城乡差距的难度很大。近年来生态补偿标准虽有所提高，但生态补偿仅仅是一种初级形式，有待于发展到完善的生态跨区交易机制的成熟阶段。如生态林补偿只是对集体生态林管护员不完全的工资性补助，不是对全体集体林所有者的补偿，未体现生态效益补偿的实质和“受益者付费”的原则。生态补偿机制还存在标准和范围上的不完善，如经济林输出生态效益，但却没有获得相应的生态补偿，在很大程度上削弱了地方政府和广大村民参与的积极性和主动性。