第二节 延续农业农村改革的基本脉络，但政策的内涵、深度和指向均进入新阶段

从20世纪80年代开始，以包产到户、撤社建乡改革为序幕的农业农村改革拉开了中国改革开放的序幕，并通过不断的改革实践形成了农业农村基本的体制框架。具体而言，基本经营制度方面，形成了以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制。农村土地制度方面，形成了所有权、承包权、使用权三权分置的土地产权制度体系。乡村治理制度方面，形成了支部为核心的政党制度，村民委员会为单元的自治制度，以集体产权制度为核心的经济制度。农业支持制度方面，形成了公共财政覆盖农业农村的基本政策框架。

回顾农业农村改革历史脉络，新中国成立初期第一轮改革的核心是围绕“地”的产权属性展开的。新中国成立前后开展的农村土地改革，通过平均地权方式调整人地关系，巩固了中国共产党的执政基础。人民公社化改革改变了农地私有产权状况，实现了农村土地的集体所有制，并构建了建立在农地集体产权基础上的政社合一的人民公社体制。人民公社体制下“三级所有，队为基础”的制度设计也奠定了中国农村产权制度的基础，其影响一直延续到现在。

改革开放初期的第二轮改革的核心是围绕“人”的流动方向展开的。包产到户改革通过制度调整激发农业劳动力的生产积极性，促进粮食产量增加的同时，将农村中的剩余劳动力解放出来。农村劳动力开始逐渐走出农业，从调整农业结构、开展多种经营，到从事农产品加工、兴办乡镇企业，农村经济呈现出前所未有的活力。同时，大量剩余劳动力还走出农村，走向城市，为中国工业化和城镇化进程贡献了大量优质廉价的劳动力。

进入21世纪以来的第三轮改革的核心是围绕“钱”的流动方向展开的。农村税费体制改革一方面通过减轻农民税费负担，减少直至断绝了“国家—农民”的税费资金流动；另一方面又通过加大对农业补贴的力度，增加了“国家—农民”的财政补贴资金流动。同时，国家通过优化基层政府财权和事权的配置，有效调整了中央、基层政府和农民之间的关系。改革以实际措施有效地支撑了“两个反哺”的政策框架，随着财政资金大量进入农业农村，农业农村基础设施建设条件日益改善，金融资本和工商资本也逐渐开始进入农业农村。

乡村振兴战略开启了第四轮农业农村改革，涉及的改革范围更广，包括“人”（农村人口、农民工和城市下乡人口）、“地”（宅基地、集体经营性建设用地和农地征收征用）、“钱”（财政资金、金融资本和工商资本）三方面的综合改革；涉及的改革深度更深，通过体制机制变革，促使生产要素的流动从单向、非线性的平行式流动转化为双向、共线性的融合式流动；涉及的改革目标指向也更明确，通过外生要素的双向流动培育和激发农业农村内生动力，全面提升农业全要素生产率、农村社会治理水平和农民社会保障水平。