三、共有管辖权案件中的分工与协商
监察机关遵循监察程序办理职务犯罪案件。案件一旦被移送到检察院的审查起诉阶段，则意味着监察程序终结，司法程序开启。由于监察程序的独立性、自洽性和封闭性，监察机关在办理职务犯罪案件过程中排除了法院、检察院等司法机关的介入和参与。可以说，在职务犯罪案件进入刑事司法程序前，监察机关专司该类案件的办理，不会与检察院、法院有权力的分享，更难谓有职务犯罪案件办理的内部分工。基于此，2018年《宪法》第127条第2款、《监察法》第4条第2款都规定，监察机关与审判机关、检察机关、执法部门是互相配合，互相制约的关系，并未提及“监、检、法”三机关在办理职务犯罪案件过程中还有“分工负责”的关系。
既然在职务犯罪案件进入司法程序之前，监察机关专司职务犯罪案件的办理，这些案件的管辖自然也都应统一归口到监察机关。但是，2018年《刑事诉讼法》将“统一归口”的布局打开了一个“缺口”。《刑事诉讼法》第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”相关的规范性文件将检察院可以立案侦查的职务犯罪明确为14类。[48]这14类犯罪不属于监察机关管辖的罪名，但其实与监察机关管辖的职务犯罪案件性质相同，由监察机关管辖也并无不可。有鉴于此，《刑事诉讼法》规定14类犯罪案件“可以”由检察院立案侦查，但也不排除可以由监察机关直接调查。[49]这便形成了监察机关与检察院针对14类犯罪案件“共有管辖权的办案模式”。[50]这一模式的立法创制打破了以往各机关在受案或立案上泾渭分明的职能管辖格局。为了避免办案中的互相掣肘，徒增内耗，有必要制定一套内部的分工协调模式，实现检察院立案侦查和监察机关立案调查在管辖上的分工负责和有序衔接。本书认为，对于14类犯罪案件的管辖原则上应由检察院立案侦查，特殊情况下由监察机关直接调查。[51]
从不同条款的规定看，2018年《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款属于一般性规定，即监察机关一般负责对所有职务犯罪案件的办理。但2018年《刑事诉讼法》第19条第2款的规定将14类职务犯罪案件单独划出，明确它们可由检察院立案侦查，属明示的特别规定。按照特别与一般的关系，《刑事诉讼法》的规定应优先适用，故14类犯罪原则上由检察院立案侦查。进一步的法理依据则是基于检察院法律监督机关的定位以及对办案质效的考量。首先，检察院是国家的法律监督机关，依据三大诉讼法的规定，其对刑事、民事和行政诉讼活动都有法定的诉讼监督职责，而14类罪名恰恰就发生在三大诉讼活动中，检察院从监督中发现线索，进而立案侦查，可以说是诉讼监督职能的必然延伸和法律监督职责的应有之义。其次，14类罪名都属于司法工作人员利用职权实施的职务犯罪，此类案件中一般没有直接的受害方，加上犯罪的节点都在诉讼中，犯罪主体还有合法的身份作掩护，相关的犯罪线索很难被发现，而检察院作为诉讼活动中的监督机关可以介入诉讼，依法行使阅卷、讯问、听取意见等调查核实权[52]，较之监察机关更容易发现犯罪线索，及时收集、固定证据，便利侦查。
值得注意的是，坚持14类犯罪原则上由检察院立案管辖，还须符合《刑事诉讼法》第19条第2款设定的两个前提：一是这些犯罪需由检察院在对诉讼活动进行法律监督时发现；二是这些犯罪应是司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。其中，第一个适用前提尤为重要，需要从两方面进一步分析。
其一，有实践部门的办案人员提出，如果是群众向检察院报案、控告或者举报上述14类案件的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，这是否还属于检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的情形。换言之，检察院对14类犯罪的发现是否仅限于自我主动发现？其实，此处的“发现”应理解为既包括检察院依职权直接发现，也包括在诉讼监督中通过受理控告、举报、申诉发现，还包括在诉讼监督中发现违法或者犯罪的线索，检察院通过深查深挖发现。对比《刑事诉讼法》第56条第2款和第57条的规定就会发现，对应当排除的非法证据的“发现”就既包括公检法机关依职权的主动发现，也包括根据有关单位或个人提供的线索材料，由办案机关间接发现。[53]
其二，还有同志认为，检察院只有对正在进行的诉讼活动实行法律监督时发现14类犯罪案件的，才可立案侦查。由此产生的问题是，检察院对14类犯罪的发现是否仅限于事中监督？本书认为，检察院对诉讼活动实行的法律监督既包括事中监督，也包括事后监督。缘于时间的一维性，诉讼活动总是向前推进的，就算检察院的法律监督能及时跟进，但发现问题并作出反应总会有一个过程，因此监督的事后性不可避免。例如，在2019年云南省昆明市的孙小果案中，云南省检察院对在孙小果服刑期间涉嫌违法帮助其减刑的云南省监狱管理局安全环保处处长王开贵等6名监狱干警，以涉嫌徇私舞弊减刑罪进行立案侦查。[54]该案中，王开贵等人违法帮助孙小果减刑的犯罪发生在2010年之前，之后孙小果便刑满释放。2019年，检察院对王开贵等人以涉嫌徇私舞弊减刑罪立案显然就是在事后监督中对发现的犯罪的立案管辖。
监察机关在何种情形下更宜办理14类犯罪案件，判断的依据仍然应从实践办案的便利性和确保办案质量两个方面综合考虑。
1.监察机关在调查办案中自行发现可直接并案
监察机关在查办被调查人涉嫌的职务违法或职务犯罪过程中，发现被调查人还涉嫌14类犯罪案件的，可以考虑并案调查。首先，监察机关对14类犯罪案件有管辖权，直接并案属于其职责范围内的事宜，并不违反法律规定。其次，如果监察机关在办案中发现14类犯罪案件，而这些案件在被发现时相关诉讼活动已经结束，无论从发现犯罪的及时性，还是侦办案件的便利性而言，再转交检察院立案侦查已不能体现检察办案的监督优势。考虑到这些案件与职务犯罪案件之间有紧密的联系，由监察机关并案处理更有利于查明事实，提高办案效率，确保案件质量。当然，此时有必要将并案管辖的相关情况通报有管辖权的检察院，避免重复管辖。
从《监察法》的外部视角出发，司法机关对案件进行管辖权分配具有特殊的考量逻辑和理论基础。一方面，需要考虑管辖机关的属性，以及是否会产生管辖以后的职权泛滥的问题，例如，检察院“机动侦查权”的管辖规则就是这一考量因素的表现，对于原先属于其他部门管辖的案件，如果直接管辖不适合，可以交由检察院。比较典型的就是涉及公安机关利益的案件，经过一系列程序，管辖权可归于检察院，这主要还是为了避免公安机关受到利益影响而在办案中显失公平。另一方面，分配管辖权时也会考虑办案的现实需求和犯罪嫌疑人、被告人的特殊情况，比如，管辖权交叉的情况中，就出现了先受理先管辖等制度。所以，司法机关在对管辖权的分配上并非绝对的机械运作，而是可以基于特殊情形让渡或转换部分管辖权内容。那么，当我们把视线再回归到《监察法》内部时，不难发现其本身就具备了充分的“特殊属性”。事实上，监察制度或监察部门存在的基础，就在于所涉及案件具有明显的特殊性，并由此推断涉案当事人也可能具有特殊性，因而需要由一个全新的部门在一套不同于传统的程序规则下进行相应的办案活动。这些特殊性最终不仅从立法的角度被予以确认（即为产生了监察机关），又从程序法的角度对它施以保护（即为产生了《监察法》）。那么，在管辖层面，这种被立法所承认的特殊性，在符合刑事诉讼制度逻辑的情况下，自然也就可以实现对原先管辖权规定的调整。并且，这种突破既符合刑诉管辖的立法逻辑，也符合监察法创制的初衷和原意。所以，监察机关在调查办案中自行发现可直接并案，不仅符合监察制度的产生需求，也和《刑事诉讼法》中的管辖制度适配。
2.检察院在办案中发现职务犯罪必要时可全案移送
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第17条的规定，当检察院在办理14类犯罪案件时，如果发现了应由监察机关管辖的职务犯罪案件，在与监察机关沟通后，认为全案由监察机关管辖更为适宜的，应当将全案移送监察机关。显然，移送的“全案”中当然也包括之前由检察院办理的14类犯罪案件。这种全案移送监察机关的情形，应主要限定在新发现的职务犯罪与14类犯罪存在关联，构成牵连犯，依照刑法规定应当从一重罪处罚或者数罪并罚。例如，司法工作人员有徇私枉法行为的，按照《刑法》第399条第4款的规定，司法工作人员收受贿赂，还涉嫌徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪的，同时又构成《刑法》第385条受贿罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。又如，“司法工作人员有私放在押人员行为的，按照2012年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第三条的规定：‘国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂，同时构成受贿罪的，除刑法另有规定外，以渎职罪和受贿罪数罪并罚。’”[55]此时全案交由监察机关管辖，更能充分发挥监察办案的制度优势，提高反腐败的整体效能，在最大程度上准确及时惩治各类犯罪。