四、移送案件级别管辖的对应与衔接

（一）案件移送中的级别管辖错位

我国《刑事诉讼法》将级别管辖统一置于审判管辖之下，认为级别管辖就是各级法院在审理第一审刑事案件上的权限划分。至于公安机关、检察院办理案件时涉及的级别管辖问题，《刑事诉讼法》并未规定。传统刑事诉讼理论认为，这些机关在办案中确定级别管辖的原则和标准可以从法院的级别管辖中反向推导出来。不少研究者就认为，各级各地公安机关、检察院在立案侦查、提起公诉上的权限划分应与法院的级别管辖、地区管辖等相互对应。[56]例如，公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第24条[57]也基本是对标《刑事诉讼法》第20条和第21条有关级别管辖的规定，对各级公安机关案件管辖的范围作出划定。应当说，趋同性的级别管辖标准实现了案件在公检法之间的同级移送，极大地便利了诉讼。然而，监察办案却并未参照《刑事诉讼法》以案件的类型和刑罚的严重程度来确定管辖级别。《监察法》第16条规定，监察机关按照干部管理权限对监察案件实行分级管辖，此设定类似于纪委执纪监督中的分级负责制。[58]“根据我国实行的‘党管干部’原则，各级国家公务人员的管理权限由各级党委（党组）及其组织（人事）部门掌握，不同级别的党委及组织部门管理不同级别的公务人员。”[59]（如表四）

级别管辖设定标准的差异导致监察机关与司法机关在案件移送上的不协调，级别管辖上的不对应。简单说，就是案件不能在具体承办机关之间直接实现同级移送。以监察机关移送的贪污贿赂犯罪案件为例，《刑法修正案（九）》和《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》大幅提高了贪污罪、受贿罪的定罪量刑标准，从受贿、贪污的数额和情节看，大部分案件是由基层检察院提起公诉，基层法院一审。可是，在办理这些案件的最前端——监察调查环节，不少被调查人属于省管干部、市管干部，须由省级或市级监察机关管辖。但是，由于这些被调查人犯罪的严重程度没有达到可能判处无期徒刑或者死刑的情形，原则上只能由基层检察院审查起诉，基层法院一审，这就出现了案件从监察到司法的移送中具体承办机关级别管辖上的不对应。另外，个别“小官巨贪”的基层干部案件虽然可能是由县级监察机关调查办理，但由于贪污受贿数额巨大，可能判处无期徒刑或死刑，最终要由市级检察院审查起诉，中级人民法院一审，这同样会出现案件移送中具体办案的监察机关与检察院在级别管辖上的不对应或错位。由此产生两个后果：一是引发案件移送中监察与司法衔接上的不畅，不同机关彼此间可能的推诿扯皮会产生内耗，降低办案效率，延缓诉讼进程；二是为了实现监察与检察在案件移送上的同级对应，不同机关的系统内部会进行案件的移送流转，上级监察机关或司法机关会过多地行使指定管辖权，而这会架空管辖法定原则，以致司法裁判的中立性将缺乏保障。

（二）宜采“检察院内部协调”方案

为了解决案件移送中监察与检察（审判）在级别管辖上的错位、不对应问题，实践部门曾讨论过两套应对方案：“监察机关内部协调”和“检察院内部协调”。所谓“监察机关内部协调”，是指监察机关办理终结的案件在移送审查起诉前，会函告检察院，由检察院与法院先行沟通管辖事宜，确定具体行使管辖权的检察院和法院，同时反馈给监察机关。而后监察机关会在系统内部通过案件上下移转的方式，将案件移交给与有管辖权的检察院相对应的监察机关，再由该监察机关将案件同级移送检察院审查起诉。所谓“检察院内部协调”是指，在监察机关将案件移送同级检察院后，由检察院和法院共同协商，又或者由检察院报请上级检察院和法院共同协商确定由哪一级的检察院审查起诉，哪一级法院一审（监察机关有时还会提出管辖建议），然后，检察机关在系统内部通过案件移送的方式，将案件移交给具体承办案件的检察院。

对于上述两套方案，本书认为宜采行后者，即“检察院内部协调”的方案。举例而言，张三属于A省省管干部，工作地点在A省省会B市，因涉嫌受贿犯罪由A省监察机关管辖，案件调查审查终结后，因涉嫌受贿数额特别巨大，可能判处无期徒刑以上刑罚，应由中级人民法院一审。在这种情形下，案件宜由A省监察机关移送A省检察院，A省检察院与A省高级人民法院协商共同指定C市检察院与C市中级人民法院对该案审查起诉和一审。（如图二）

再如，李四属于W县某镇政府公职人员，利用职务便利收受财物为他人谋取利益涉嫌构成受贿罪。W县监察机关对其立案调查。案件调查终结后，李四涉嫌受贿数额特别巨大，可能被判处无期徒刑以上刑罚，应由中级人民法院一审。在这种情形下，案件宜由W县监察机关移送W县检察院，W县检察院将案件移送其上一级Y市检察院，由Y市检察院审查起诉，向Y市中级人民法院提起公诉，进行一审。（如图三）

上述“检察院内部协调”方案，即“体内循环”，对于提升反腐质效，规范权力运行，实现程序的衔接贯通具有重要意义，理由有三：

一是遵循先例，确保效率。早在上述问题发生前，对于公安机关办理的刑事案件，在移送同级检察机关审查起诉时，也曾出现级别管辖不对应的情形。例如，对于故意杀人案件，一般由基层公安机关立案侦查，但按照《刑事诉讼法》有关法院级别管辖的规定，对可能判处无期徒刑、死刑的案件应由市级检察院起诉，中院一审。以往对于基层公安机关将故意杀人案件移送基层检察院审查起诉的，有的检察院会将案件退回公安机关，要求公安机关向有管辖权的其他公安机关移送；有的检察院则将案件受理后移送有管辖权的其他检察院。针对实践中操作的不统一现象，多机关研究后一致认为：“根据刑事诉讼法的有关规定，公安机关对案件的侦查分工与人民法院审判案件的管辖要求不尽相同。公安机关侦查终结后将案件移送同级人民检察院审查起诉的，同级人民检察院不宜以不属本院管辖为由再将案件退回公安机关，再绕一个圈子也不够简便。”[60]为此，1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第34条规定：“人民检察院受理同级公安机关移送审查起诉的案件，按照刑事诉讼法的管辖规定，认为应当由上级人民检察院或者同级其他人民检察院起诉的，应当由人民检察院将案件移送有管辖权的人民检察院审查起诉。”之后2012年修订的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第23条继续沿用了上述方案。2019年12月修订施行的《人民检察院刑事诉讼规则》第328条则做了进一步完善。简言之，各级检察院收到移送起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在发现之日起五日以内移送有管辖权的检察院。属于上级法院管辖的第一审案件，应当报送上级检察院；上级检察院受理同级公安机关移送起诉的案件，认为属于下级法院管辖的，可以交下级检察院审查，由下级检察院向同级法院提起公诉。可见，针对公安与检察院在案件移送中级别管辖上的不对应问题，早已形成应对共识，即统一由检察院受理后移送到有管辖权的上下级检察院。既然检察系统通过“体内循环”破解级别管辖衔接不畅的问题已有先例，且这种调整方式已施行20多年，检察院积累了相当丰富的经验，那么在监检级别管辖的衔接中，继续坚持检察院“体内循环”并无不妥。

二是符合监检机关的办案特点。监察机关与公安机关的办案人员同属行动官署，关注抓人破案，强调办案机动灵活，效率取胜。而检察官与法官属于书案官署，关注依法审案、依证据定案，强调办案循规蹈矩，公正为先。[61]监察机关立案调查时依据干部管理权限、办案人员回避等确定管辖级别，案件进入诉讼程序后又要依据审判管辖的要求，从可能判处的刑罚来进行级别上的调整。从办案机关的不同特点以及办案流程看，监察机关更精通监察法规，为追求办案效果在级别管辖上更趋灵活，对于后续涉及《刑法》和《刑事诉讼法》中级别管辖的规定未有太多关注。鉴于相关专业知识的不足，案件移送到司法程序中，由检察院进行级别管辖的判断，并与同为司法机关的法院协商，更有利于统一诉讼中的认识、协调一致。另外，从“阶段论”[62]出发，由监察机关在案件处理的前端，即监察调查阶段就对后续司法机关的级别管辖作出论断为时过早，且有影响或干预司法之嫌，也有悖认识论的基本规律。毕竟，案件事实随着程序的推进才会愈发清晰全面。如果在前端的监察程序（阶段）就通过“监察机关内部协调”的方式确定了检察院和法院的级别管辖乃至地域管辖，难免因为过早的预判以及专业知识的缺憾产生错误判断。在案件移送检察院后，再次进行级别管辖调整的可能性较大，徒费司法资源。因此，以一个受严格法律训练及法律拘束的公正客观的官署——检察院[63]，对监察结果“过滤”筛查，调整级别管辖以实现刑事追诉和审判的需要，不仅可以最大限度地确保诉讼管辖的准确性，节约司法资源，还能在一定程度上规范监察权的合法行使。

三是有利于监察机关、检察院和法院的协作配合。考虑到职务犯罪案件的特殊性，实践中经监察机关商请，同级检察院可以派员提前介入监察机关办理的职务犯罪案件，就案件定性、调查取证以及法律适用等提出意见或建议。这是监检配合的重要体现。当监察调查终结后，如果监察机关将案件直接移送到同级检察院审查起诉。由于此前同级检察院已介入监察办案，事前熟悉了案情，在此基础上由检察院进行级别管辖调整无论是从案情信息占有、专业知识匹配等方面都更为合适。另外，从职务犯罪案件办理的横向流程看，监察调查、审查起诉和审判分别由监察、检察、审判三机关分段管控，检察院前接监委后连法院，处于“中间方”，由检察院与监察机关和法院前后衔接，统一协调更为便利，而且检察院处于办案程序的中间段，在审查起诉阶段进行级别管辖的调整在时效性上也更为妥当。

总之，当案件从监察到司法移送过程中出现级别管辖不对应时，采行“检察院内部协调”的方案，即以检察为“轴”衔接和协调级别管辖错位的问题更为妥当。2020年12月，国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》以及2021年9月出台的《监察法实施条例》第221条[64]也都予以认同，具体的操作流程即为：监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉，如果管辖衔接不对应，需要指定起诉、审判管辖的，监察机关一般应当在移送起诉前将商请指定管辖函件送交同级检察院，由其商请同级法院办理指定管辖事宜。需要由上级检察院指定管辖的，由同级检察院报上级检察院办理指定管辖事宜。

需要注意的是，有时因办案需要，监察机关还会将所管辖的案件交办给下级监察机关办理。如《监察法实施条例》第48条第1款规定：“上级监察机关可以依法将其所管辖的案件指定下级监察机关管辖。”由于下级监察机关仅有办案权而无处置权，故下级监察机关在办理完相关案件后会层报指定管辖的上级监察机关处理。此时上级监察机关仍然会与其同级检察院协商，必要时法院也会参与，以指定有级别管辖权的检察院和法院。之后，再由上级监察机关移送给其同级的检察院，由后者出具指定管辖的函件将案件一并移转给指定管辖的下级检察院，以完成后续的审查起诉和提起公诉的工作。虽然这个过程看似监察机关内部也有体内循环，但这实际缘于上下级监察机关办案权与处置权的分离，下级监察机关因级别不够不能处置案件，仅是上级监察机关整个案件管辖的“手足”，没有向检察院移送审查起诉的权力和资格。真正的有级别管辖话语权的仍然是上级监察机关。其在应对级别管辖错位的问题上仍然惯行了检察院“体内循环”“检察院内部协调”的策略方案。（如图四）

另外，由于监察机关办理职务犯罪案件的特殊性，其在检察院作为级别管辖的协调方时也不能完全“脱钩”，对于某些由省级监察委或者国家监察委调查的重特大职务犯罪案件，在与同级的省级检察院或最高检沟通或案件移送时，还要及时提供案件情况，为省级检察院或最高检协调指定下级检察院管辖提供意见和协助。

（三）移送协作与沟通协商机制的确立

为了确保检察院“体内循环”的顺利进行，有必要建立办理职务犯罪案件的相关配套机制。一是建立指定管辖沟通协商机制。协商办理指定管辖，应当坚持有利于准确及时查明案件事实、排除案外干扰、便利工作等原则，综合考虑当地检察院、法院的办案力量、办案场所、羁押场所、交通条件，以及被追诉人的主要犯罪地、主要任职地、出生地、成长地、主要涉案单位和涉案人所在地等因素，确保案件得到公平公正的司法处理[65]，避免指定管辖的随意性，最大限度降低外在权力的不当干预。

二是建立监察与检察移送协作机制。《刑事诉讼法》第170条规定，对于被移送起诉的犯罪嫌疑人之前被留置，检察院要先行拘留。结合前述张三涉嫌职务犯罪的案例，如果此案由A省监察机关移送A省检察院，张三若此前被留置，将会被A省检察院先行拘留，但因为A省检察院还要指定C市检察院移送审查起诉，就会出现张三既被A省检察院先行拘留，又要被指定管辖后的C市检察院“接棒”先行拘留，然后决定采取逮捕、取保候审或监视居住的强制措施。上下级检察院对案件的交接会占用先行拘留的时间，这无形中会压缩C市检察院决定强制措施的时间，不利于办案的公正和效率。为了保证检察院内部级别管辖协调的顺畅，同时确保拘留等强制措施的执行既到位又不超期，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第329条的规定，监察机关应当在移送起诉20日前，由同级检察院与法院协商有关指定管辖事宜。在确定指定管辖的检察院后，在上级监察机关移送同级检察院时，可以由上级检察院与指定承办案件的检察院携带相关法律文书，一同办理交接手续，并由指定承办案件的检察院会同公安机关直接将犯罪嫌疑人带到当地看守所先行拘留，以提高效率，尽可能减少犯罪嫌疑人被拘留羁押的时间。