三、 新发展阶段海外利益安全治理的困境与挑战

（一） 国家海外利益安全治理的主要领域

总体而言，中国海外利益面临的挑战主要包括两大类任务目标：第一，国家必须为海外公民、财产和关键资产提供安全保障；第二，国家需要促进影响中国经济活动的领域的稳定。这两大类使命，从微观的个体或企业，到中观的某一国家或地区的华侨群体，某一东道国的由我国投资的基础设施、能源地，再到宏观的海上或陆上通道的保护，是一个递进的层次，而在不同的层次中，需要完成海外利益安全治理的主体也不相同。例如，安保公司可以满足在海外的中国公民个体或位于某一东道国的我国投资的企业或工业园区的人身和财产安全；完成一定规模的反恐任务；但打击海盗、保护海上或陆上能源通道就只能由军队或维和部队来完成。

从传统海外利益安全治理来看，包括如下典型领域：

(1) 海外公民个人安全。中国面临的最基本和最广泛的安全治理任务是需要保护在海外生活和旅行的中国公民的生命和安全。由于在海外工作和旅行的人数众多，无论在亚洲、非洲、中东和其他任何中国公民面临危险的国家，都是一个巨大的挑战。为了执行这项任务，国家需要做的准备工作包括提供潜在威胁警告的情报分析、路线规划和旅行护航。拥有更多资源的公民或企业可以选择雇佣人员担任保镖。负责个人安全工作的个人需要一个可靠的通信系统和运输工具。对于要求更高的任务，可能需要更复杂的监视系统和小型自卫武器。有时，可以依靠东道国提供的安全部队，这是最方便和政治上最低调的选择，但这一选择的可靠性和有效性因国家而异。举例来说，据报道，在伊拉克的某城市，在因财产纠纷而被村民袭击的一家中国公司，绝望的商人向伊拉克警察求助。而令人沮丧的是，原来伊拉克警察也参与了抢劫。¹ 为了提供更可靠的安全保障，雇用海外安保公司成为许多企业和一些旅行者的可行选择，但由于国内禁止使用枪支，这些安保公司提供的保护十分有限。据报道，许多中国安全承包商训练武术或携带非致命的自卫武器，但用这些方法对抗装备精良的威胁的有效性可能会受到质疑。²

(2) 资产安全。保护基础设施、工厂和其他资产依旧是一个主要的安全需求。相关职责包括警卫职责、监视设施、人身安全以及对驱散犯罪或叛乱分子袭击的快速反应。与个人安全类似，执行这项任务所涉及的设备可能是相当基本的。同样，这一类安全也可以由东道国提供的部队来完成。例如，鼓励其他国家在参与的重大基础设施项目中提供地方安全的特别安保公司，专门保护与中国投资相关的基础设施项目。例如，巴基斯坦已经成立了一个由约800名警察组成的特别部队和一个1. 3万人的安保队伍来保护关键基础设施。³

(3) 海上线路。海上线路相关的安全治理内容包括护送商船、海上巡逻、海上人质救援、侦察和作战行动，包括反水面、反潜和反空行动，以摧毁对中国船只的威胁。这里主要是针对海盗的安全治理，但也不排除未来可能发生的其他海上冲突。在这一领域中，我国展现了在海外规模最大、最成熟的军事行动。从2008年12月到2015年初，我国在亚丁湾部署了多轮打击海盗行动，包括超过16000名水兵，以及1300名海军陆战队和特种作战部队人员参与护航近6000艘商船。这些任务涉及30多艘不同的计划舰艇，持续时间长达6个月。中国护卫舰还营救或协助了60多艘被海盗跟踪或劫持的民用船只。⁴

(4) 撤侨。撤侨也被称为非战斗人员疏散。这也是近些年民众熟悉的领域。我国开展了多次撤侨行动，包括重大自然灾害或内战的突然升级可能会威胁到海外中国公民的情形。为了应对这种情况，我国政府展现了使用任何可用的民用或军事手段，快速、安全地运送大量人员的能力，如民众熟知的利比亚撤侨、也门撤侨等行动。

(5) 维和行动。维和行动也是传统的海外利益安全治理内容，主要是确保中国在某一东道国开展经济活动所需的内部安全。相关任务包括巡逻、分散攻击、执行警卫任务、保护关键设施以及监督派系解除武装的行动。有报道称，我国在联合国维和部队中部署了约2600名士兵，是联合国维和部队中最大的一支队伍。特别是针对苏丹等国，由于我国在这一类高风险国家投资量巨大，由我方参与的联合国多边维和部队有利于保护我国投资苏丹的石油生产设施。除此以外，我国还向这些具有战略价值的东道国投入资源，共同建设合作，共同提升展开维和行动的能力。

(6) 反恐。包括侦察、监视、巡逻和特种部队行动以消灭恐怖主义分子等任务。有时东道国会选择与中国联合行动，以打击叛乱组织。中国在上海合作组织框架下进行了多次演习，如与阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦建立了“四边形机制”，使军事合作和协调能够对抗“恐怖主义和极端主义力量”。该机制使四国能够在“反恐研究、情报共享、反恐能力建设、联合反恐培训和人员培训”中“相互协调和支持”。同时，中国还寻求在上海合作组织框架外的双边反恐合作，包括但不限于哈萨克斯坦、巴基斯坦、泰国和美国等。

(7) 人道主义援助、救灾工作。这一领域包括提供紧急食物、水和避难所等方式，展现了我国对其他国家及人民的救助，如供应食物、水、临时住房和发电设备、海军医疗船等方式参与全球大规模的救援行动。这与传统的中国海外利益保护距离稍远，但从国家国际形象建设和履行人类命运共同体的号召角度来说具有重大意义。

然而，随着形势的发展，中国海外利益安全治理的核心领域有所转向。首先，2008年以后，通过加强各种形式的安保防范，境外针对中国员工的袭击有所减少，我国政府展现出了各种灵活、有效的谈判和运作能力，以保护海外劳工人身安全；而后针对类似利比亚、也门式的大规模的政治动荡，我国也展现出了高效的动员和组织能力，很好地保护了海外中国公民的安全。然而，新的海外利益安全议题浮出水面，即中国在海外投资项目以及相关资产安全出现了困难，在发达国家的投资中遭遇国家安全审查条款的阻击。王碧珺等统计发现，中国在OECD国家的能源、科技产业投资频频受阻，被东道国以“国家安全审查”等理由劝退的比比皆是⁵，例如2014年底在希腊被叫停的雷埃夫斯港务局项目。在发展中国家，东道国国别安全风险对海外利益威胁不断上升，如政治风险、社会动荡导致的海外资产威胁。例如， 2013年阿富汗艾娜克铜矿开发中由于安全和社会风险导致骤然提高的开发成本，使得中冶江铜不得不暂缓开发；2015年因斯里兰卡国内政治斗争，汉班托特港项目等受到严重影响。随着中国在全球范围内投资布局的展开，与能源、资源深入合作的重要战略地区相互依赖和一体化水平的提升，这些针对海外重要资产和投资项目的利益安全治理成为最新的议题。此时的海外利益安全治理侧重统筹规划中国长期的海外经营，而非突发性的救火事件。这是研究该议题今后的重要方向。

1 Zi Yang, China's Private Security Companies: Domestic and International Roles, China Brief, Vol. 16, No. 15, 2016.

2 Charles Clover, Chinese Private Security Companies Go Global, Financial Times, February 26, 2017.

3 Syed Raza Hassan, To Protect Chinese Investment, Pakistan Military Leaves Little to Chance, Reuters, February 7, 2016.

4 Zhao Lei, Setting Sail Against a Sea of Troubles, China Daily, February 12, 2015.

5 王碧珺、肖河：《哪些中国对外直接投资更容易遭受政治阻力？》，载《世界经济与政治》2017年第4 期。