二、 我国海外利益安全治理的发展演进
（一） 学界关于我国海外利益安全治理的理论进展
“海外利益保护” ( oversea interest protection)是我国政策和学术界近年来高度重视的新概念。陈伟恕认为，“中国海外利益又可称作中国境外利益，是指在有效的中国主权管辖范围以外地域存在的中国利益，即以边境和海关为界而划分的，它的对应物是中国境内利益或曰中国内部利益”。他强调，狭义的中国海外利益，是指中国机构和公民在海外的生命、财产和活动的安全，其中财产是指他们在海内外所持有的外币和以外币计价的资产；而广义的中国海外利益，还包括在境外所有与中国政府、法人和公民发生利益关系的有效协议与合约，在境外所有中国官方和民间所应公平获得的尊严、名誉和形象。1
刘莲莲梳理了国家海外利益安全治理的不同语境，将其指代为境外公民安全保护和新型国家利益建构两种内涵。她强调，境外公民安全保护的视角具有物质主义特征，其关注的问题是国民跨境迁移给传统国家治理模式、国与国之间的关系带来的挑战。通常而言，海外意味着跨越国境线，是针对属地和属人管辖带来的冲突。而新型国家利益建构的视角则是在系统层面，即国家在国际社会的角色变化带来的利益结构变化。2特别是当国家的国际角色有所转变时，其在国际上拓展话语权、创制国际制度权益等议题，这些利益的安全治理具有长期目标性，而不是仅仅针对某一突发事件，落脚点在于国内与国际两个治理层级的体系问题。
学术界对于海外利益的含义大体分为两种研究路径：一种是广义说，如王发龙、门洪华、毕玉蓉等学者强调海外利益包括了国家境外整体利益以及企业、机构、公民的局部利益，包含了政治、文化、外交、战略利益等；另一种是狭义说，如苏长和、李众敏等聚焦于中国政府、企业和公民在他国的人身和财产保护。前者包含的政治、战略和文化利益在国际层面难以达成共识，特别是非法律的权益保护实践中面临挑战，需要通过扩大海外政治、战略和文化影响来增强中国的国际存在；而后者聚焦“合法海外利益”也遇到了新的问题，例如合哪国的法？东道国的法律受国际政治经济情况变化而对投资不友好时，所依据的规则已经变化了又如何维护？又或当我国反外国制裁相关法律与东道国本地法律冲突时，没有良好清晰的双边协定时，如何解决？因此，这些问题需要系统厘清。
从海外利益安全治理的前提来看，需要分别从国际法和国际关系两大学科入手阐述。
首先，从国际法学科来看，海外利益安全的前提是承认以领土界定的国家身份，即近代以来国际法上关于国家主权的认定。国际法兴起之初，格劳秀斯、黑格尔等就提出了国家主权论，即国家间主权平等，并要尊重他国主权。国家主权原则包括国家间相互尊重领土主权的义务，国家主权的独立平等成为国际法基本原则之一。特别是二战结束以来，随着越来越多的前殖民地国家追求独立自主、民族自决，很多第三世界国家都将国家主权原则作为国际交往中的重要信条，特别是用以抵抗帝国主义和前宗主国的强权及影响力。国家主权原则首先强调以领土为标准的国家属地管辖权，这种管辖权是排他的，指国家对其领土范围内的人、事、物拥有绝对管辖权，不仅包括对本国领土内居民，也包括对在本国领土内依照本国法律成立的公司法人的保护和约束。其次，国家主权原则也包括国家对公民和法人形成的属人管辖权。在现代国家理论形成过程中，霍布斯将其作为理论重心，强调国家基于国民作为共同体成员的身份，而对其拥有保护和约束的权力。这里很明显的例子就是侨民——侨民虽然移居他国，但并没有放弃自己的国籍，依然享有作为一国公民的权利和义务，如具有投票权等。在海外遇到困难，自然可以向驻当地的使领馆求助，而使领馆对本国在海外的公民也负有义务，如协助换领护照证件等。这既是常识，也是国际法国家主权原则中属人管辖的基本含义。因此，谈及海外利益安全治理，就不得不注意到，国籍国的海外利益，可能已经位于东道国的属地管辖中；而海外利益又属于国籍国的属人管辖的延伸，因此，如何协调东道国的属地管辖和国籍国的属人管辖就是海外利益安全治理需要面对的基本理论框架。
从国际关系学科角度来看，如果一个国家没有频密的对外交往，闭关锁国，就无从产生海外利益保护的现实条件。恰好是因为全球化的高速发展，各国经贸往来深入、人员往来频繁、大家在全球产业链上分工协作，形成了类似地球村的效果，深度融合，才能产生所谓的海外利益。国家海外利益的产生是全球化的产物，而全球化的不均衡性又决定了海外利益保护需求迫切的主体是那些海外资产体量较大、综合国力较强的大国。而在海外利益安全治理的领域下，如何处理强国与弱国的关系、大国与小国的关系，也是海外利益保护需面对的重要议题。特别是，既要尊重国家主权原则，又要解决国籍国庞大的海外利益保护如何与东道国协作的问题。而与东道国的国际关系，在这一框架下又要细分为两个方面：一是东道国的动机和意愿——如果东道国本身就没有什么积极动机保护他国海外利益，甚至拒绝承认乃至觊觎他国的海外资产，国籍国该怎么办？二是东道国的能力——如果缺乏保护能力，如毒枭泛滥的地区，东道国本身国内治理都存在很大困难，又如何对国籍国的海外利益予以有效保护？这都是需要面对的问题。
除了上述理论框架，海外利益安全治理的范围包括哪些方面，这也是需要探讨的概念内涵。此处以我国海外利益保护范畴为例，持续关注海外利益安全的兰德公司于2018年发布了专门针对中国海外利益的报告《中国对海外安全的追求》，值得我们注意。在该文中，作者总结了中国海外利益的范围，包括：(1) 能源资源。如中国大约有85%的石油进口需要通过马六甲海峡运输，对重要航道的依赖，明显具有脆弱性；再如，中国在中东地区与主要能源国家的关系，包括沙特阿拉伯、伊朗都是中国最大的石油供应国，中亚地区的土库曼斯坦、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦都是中国天然气来源国。与之相应，中国的石油公司亦在伊拉克、叙利亚和其他国家开展业务等。(2) 贸易与投资。如中国自2013年起超过美国成为全球最大的商品贸易交易国，对外直接投资流量和存量大幅飙升；对大宗商品、关键原材料严重依赖，包括木材、铁矿砂等。与之相应的就是中国建立的广泛的基础设施，如庞大的铁路网，包括将连接肯尼亚的港口城市蒙巴萨与乌干达、卢旺达、布隆迪和南苏丹的铁路；连接安哥拉、赞比亚和刚果民主共和国东南部的铁路重建；连接埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴和吉布提，以及乍得的铁路网；无数的机场、港口码头设施、供水及燃料管道、天然气液化厂、各类高速公路升级等。 (3) 国外的中国公民。既包括过去几十年间各大洲不断增长的庞大数量的华侨，也包括出国留学和旅游的中国公民。3这是在中国发起“一带一路”倡议之后几年内美国系统梳理、观察中国海外利益、评估中国海外利益保护现状、困境，以及中国的策略对美国有何影响的全面分析。
这一报告中关于中国海外利益范围的定义与我国讨论的内容大致相同。
然而，在现实中，在总体国家安全观下统筹规划中国的海外经营，并不能仅仅依赖于外交部涉外安全司。外交部门没有协助扩展中国海外经济存在的能力和兴趣(容易被西方指摘为干涉市场经济活动)；而经济部门在运营时，衡量合作项目在东道国的政治、社会和安全收益也会力不从心。因此，推进全球治理，促进国内与涉外法治相协调，建立我国的海外利益安全保护机制刻不容缓。
1 陈伟恕：《中国海外利益研究的总体视野——一种以实践为主的研究纲要》，载《国际观察》2009年第2期。
2 刘莲莲：《国家海外利益保护机制论析》，载《世界经济与政治》2017年第10期。
3 Timothy R. Heath, China's Pursuit of Overseas Security, https://www. rand. org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR2200/RR2271/RAND_RR2271. pdf, visited on 2021-05-30.