1.2 我国地方政府融资平台模式

1.2.1 融资平台的定义

关于地方政府融资平台的定义，不同学者或不同文件的说法存在细微差异。概括来看，巴曙松 (2009)将融资平台定义为“通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中”。祝志勇、高扬志 (2010)突出了融资平台是承担政府主导的重大产业投融资任务的特殊国有企业，其成立时地方政府划拨的资产包括土地、股权、规费、债券、税费返还等。肖钢 (2010)认为，平台主要负责运用财政资金对外投资，且投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等。詹向阳 (2010)强调，对于平台投融资活动形成的债务，其还款来源除了经营收入、公共设施收费外，还有财政资金。

国家有关部委也对地方政府融资平台的概念进行过界定。融资平台首次出现在官方文件中是在2008年全球金融危机后的稳增长时期。2009年3月，中国人民银行联合中国银行业监督管理委员会 (下文简称“银监会”)发布《关于进一步加强信贷结构调整 促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发 〔2009〕92号) (下文简称“92号文”)，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，一系列文件不断对融资平台的定义进行界定和规范。

2010年6月10日，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发 〔2010〕19号) (下文简称“19号文”)，核定融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司，如交通投资公司等。这也是官方首次对政府融资平台进行明确定义，突出了融资平台的地方国有企业属性，以及承担政府投资项目融资的职能。

随后，2010年7月30日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会四部委联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》 (财预 〔2010〕412号) (下文简称“412号文”)，文件中进一步明确了融资平台公司的范畴，即由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。 “412号文”对地方政府融资平台的定义与“19号文”基本一致，但“412号文”在“19号文”定义的“政府投资项目”的基础上加上了“公益性”，使得融资平台承担的项目更加明确，并通过列举法进一步明确了融资平台的范围。

2010年10月，《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金 〔2010〕2881号)中拓宽了融资平台承担的项目类型，将“412号文”中定义的“公益性项目”完善成“公益性或准公益性项目”。

2011年，银监会《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》(银监办发 〔2011〕191号)中，将地方政府融资平台定义为由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。

2015年5月，国务院办公厅转发财政部、人民银行、银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发 〔2015〕40号)，将融资平台的定义还原为“19号文”的初始定义，将融资平台的承接项目模糊化为“政府投资项目”。