一 水平互动——政区格局的形成与调整

（一）高层政区格局之形成

早在汉代，孟津以东的华北平原地带，政区设置就已露犬牙相制之端。《史记·孝文帝本纪》称：“高帝封王子弟，地犬牙相制，此所谓盘石之宗也。”[3]《汉书》则说：“诸侯王自以骨肉至亲，先帝所以广封连城，犬牙相错者，为盘石宗也。”[4]这一策略在平定七国叛乱时也起了作用，使中央政府得以迅速平息叛乱。[5]太行山东西高层政区历来多以太行山为界，但也不乏犬牙相错之端，尤其是晋东南上党地区与豫北地区。先秦时期上党之地原属韩国，却介于魏、赵疆域之间，后来发生长平之战最终归属秦国。唐后期昭义军节度使亦兼跨太行山东西之地。不过元代以前高层政区间犬牙相制原则运用得尚不明显，直至元、明、清时期方大行其道。

行省作为地方行政区划，始于元朝。元中央政府为中书省，山东、山西、河北即腹里地区直隶于中书省。地方则设行中书省，意为中央政府的派出机构，简称“行省”。行省掌一省的军事和民政事务，是军政合一性质的地方政权机构。元朝立国后有意打破山川形便原则，设置了亘古未有的大行省，直豫晋鲁交界地区皆为当时中书省辖地，中书省包括了今天山西、河南黄河北部、山东、河北地区，幅员空前。山西一省完全并入中书省，东部自古为高层政区分界线的太行山一线成了中书省内地，打破了山西“表里山河”的自然格局。中书省南部大致以黄河为界，其南为河南江北行省。在中书省一省内，直豫晋鲁交界地区自无犬牙交错可言。

入明以后，太祖有意扭转元朝弊政，对行政区划大加改革。为加强中央集权，改行省为布政使司，布政使司只主管民政，另设提刑按察使司掌刑狱，都指挥使司掌军政，合称为都、布、按三司，遇大事由三司会商。明布政使司的职掌与元行省虽有差异，但作为行政区划，两者并没有本质上的不同。[6]与元朝不同的是，明王朝有意压缩高层政区幅员，洪武以后全国高层政区最终形成了两京、十三布政使司。此外，统县政区幅员又有所扩大，以便加大地方行政管理范围，增强地方绥靖治安之能力。[7]如山东一省仅设置6个府，而此前宋代就有20个州（或府、军），清代也有12个府和直隶州。入明后，元中书省分设山西、河南（北部地区）、北平（永乐以后称京师，或北直隶）、山东四省，明军北伐行军路线与这些省区的形成密切相关，直豫晋鲁交界地区犬牙相制的政区格局也最终形成，这里结合《明代政区沿革综表》[8]及相关史实，分述如下。

元至正二十七年（1367）十月庚辰，朱元璋召诸将议北征，并亲定北伐战略曰：“元建国百年，守备必固。悬军深入，馈饷不前，援兵四集，危道也。吾欲先取山东，撤彼屏蔽；移兵两河，破其藩篱；拔潼关而守之，扼其户槛。天下形胜入我掌握，然后进兵，元都势孤援绝，不战自克。鼓行而西，云中、九原、关陇可席卷也。”[9]本月甲子，以徐达为征虏大将军，常遇春为副将军，率师二十五万，由淮入河，北取中原。至洪武元年（1368）二月癸丑，常遇春攻克东昌，仅用四个多月的时间就攻下山东。明军进军路线是先由南、东攻克山东半岛，再西进克济南、东昌，囊括鲁西。吴元年（1367）改济南路为济南府；益都路为青州府；济宁路为济宁府；东平路为东平府。[10]洪武元年（1368）二月，改东昌路为东昌府，升般阳路属莱州为莱州府。此年四月癸亥，置山东行中书省，这样山东省界基本形成。明代山东行政区划以府为中心，降州为县，扩大府级政区幅员，不设直隶州为主要特点。山东行省政区尚与元代以前山东地区的高层政区格局基本一致，大致为齐鲁故地。

洪武元年（1368）三月，明军挥师西向河南，至四月攻取河南，并不战而据有潼关，最终形成了对元大都的钳制。洪武元年五月至八月攻克大都，占有中书省大部。八月十五日，徐达、常遇春挥师西向，攻取山西。至洪武二年（1369）二月攻克大同，进而平定山西。随着军事进程发展，黄河北部政区相继设置，其中不乏朱元璋政治、军事目的之有意运作。

明军攻克黄河南部河南地区后，于洪武元年（1368）五月癸巳，置河南行省，辖黄河南部各府、州、县，相当于元河南江北行省之河南部分。随后兵锋北进，将太行山以东、山东行省以西之元大名路、广平路、怀庆路、卫辉路、彰德路、顺德路、真定路、保定路、河间路和大都路等相继攻克。每克一路，则改为府。洪武元年十月庚寅，这些府皆属河南行省。这样从洪武元年十月至二年三月癸丑置北平行中书省时，河南北部面积甚大，包括了后属北平行中书省的保定府、河间府、真定府、顺德府、广平府和大名府，及后来的豫北三府（怀庆、卫辉、彰德府）。这样，一个前所未有的大河南省就出来了。从而打破了以往以黄河为界划分高层政区的山川形便原则，黄河以北地区被纳入河南省区，就与山东及太行山以西地区形成了犬牙相错之政区格局。

到了洪武二年（1369）三月癸丑，置北平行中书省，原属河南之保定、河间、真定、顺德、广平、大名六府，山东行省所属之北平（洪武元年八月壬午由大都路改，十月庚寅往属山东行省）、滦平二府（洪武元年十月属山东，四年改为永平府）来属。九年（1376）六月甲午，改行中书省为承宣布政使司。永乐元年（1403）正月辛卯，建北京于北平府。十年（1412）二月庚戌，裁北平布政使司，改北平府为顺天府，其原领八府，直隶于北京行部。十九年（1421）正月初一，罢北京行部，其原领之八府、二直隶州直属京师。而河南北部三府仍属河南行省不改，有意使得河南与京师省界互相咬合，成犬牙状，清代相沿不改，直至新中国成立以后河南与河北边界才大致趋平，影响可谓久矣。

图1—1 洪武元年十月至二年三月河南北部形势示意图

说明：此图据谭其骧主编《中国历史地图集》第7册《明时期》编绘。

攻取大都后不久，明军进兵山西，洪武二年（1369）四月戊辰置山西行省。东部省界大致以太行山为界与河南、北平划界，回归山西“表里山河”的政区格局，仍旧实行山川形便划界原则。不过，随着此前河南北部、北平地区政区的设置，山西东南部上党地区，又与河南北部形成了犬牙交错的格局。明初，该区皆为平阳府辖地，后鉴于该区军事地理位置突出、平阳府面积过大，行政区划又做了调整。洪武二年升潞州为直隶州，分平阳府属长子、屯留、襄垣三县一并来属。[11]嘉靖八年（1529），平定潞州青羊山“贼”乱后，二月甲午升潞州直隶州为潞安府，置附郭长治县。于青羊山置平顺县与平阳府属潞城、壶关、黎城三县，一并来属，相延至明末。洪武二年（1369），省泽州州治晋城县入，升泽州为直隶州，分平阳府之高平、阳城、陵川、沁水四县来属。同年，又升辽州为直隶州，分平阳府属之榆社、和顺二县来属；沁州为直隶州，分平阳府属沁源、武乡二县来属。

山西东部虽以太行山与河南、北平划界，但以山脉为政区边界，在古代并不完全“客观”，大多数山脉盘延错结，很难做到整齐划一，如太行山、南岭一线。以此为界，己省之地与邻省交错纠结，也会出现犬牙相错的格局，这是以往研究所忽视的。在以山脉为高层地区边界时往往会出现鞭长莫及之处，边界土地纠纷、山区盗匪频仍情况时有发生，明代潞州青羊山“贼”之乱、南赣巡抚的设置即是明证。甚至入清以后晋豫交界地区边界争端仍有发生，如雍正《泽州府志》就记载康熙十六年（1677）八月，河南怀庆府与山西泽州府互相争地而起纷争之事。[12]

图1—2 明代直豫晋鲁交界地区示意图

说明：此图据谭其骧主编《中国历史地图集》第7册《明时期》编绘，万历十年（1582）图。

河南彰德府辖境最能体现将豫北划归河南之政治、军事意图。彰德府原为元代之彰德路，只领三县一州——安阳（附郭）、汤阴、临漳、林州。[13]此三县一州皆在漳河以南，颇体现山川形便之划界原则。漳河以北即为广平路之磁州（领武安一县）及真定府之涉县。洪武元年（1368）闰七月，改彰德路为彰德府，十月庚寅属河南行省。二年四月甲戌，降林州为林县；分广平府磁州及所领武安县来属。又分真定府涉县来属磁州。[14]这样彰德府就辖有漳河北部之磁州及涉县、武安二县，深入上党北部、太行山中部。涉县之政区归属颇有意味，金元以前涉县在太行山东西高层政区之间东西摆动。西汉始置涉县，属魏郡。后汉曰沙侯国。晋曰涉县，属广平郡，后魏省入刈陵。隋开皇十八年（598），复置，属潞州，首次划归太行山西部统县政区管辖，大业初属上党郡。唐武德元年（618），属韩州；贞观十七年（643），属潞州。五代因之。宋属隆德府（治今山西长治）。金贞祐三年（1215）于县置崇州，四年州废；兴定五年（1221），复置。[15]元初州废设县，“至元三年（1266），以涉县割入真定路”，却与真定路之间隔着广平路、顺德路，变成了真定路的一块“飞地”，一直延续至元末，这就如同将太行山中部拦腰截断。涉县处太行山东部，境内清、浊漳河穿境而过，为河北入山西上党之要道，东南即为太行八陉之滏口陉。境内“符山峙于北，漳水绕于南。东则有雨露岭之嵚崎，西则有毛岭之险僻。四壁山环，天成城郭……其为侧隘可守者不止一处，盖中州最险之邑也”[16]。涉县飞地的出现，有意打破了太行山自然形便，使得山西东部门户大开，与山西东部政区犬牙相错。显然明代继承了这一格局，只是不设飞地，而属河南彰德府，地图上这段省界呈弯曲状即来源于此。彰德府北部成为豫北深入太行山中部、直隶西南之门户，其军事牵制之目的明显。

行政区划反映了统治者既定的政治目的与行政管理的需要，并最终作用于地理空间形成行政区域的界限。行政区划也是统治阶层针对不同地域之间具有非常时期政治、军事互动意义而采取的控制方式，也就是说政区格局的形成本身也是地域之间互动的结果，其间统治阶层的政治、军事意图在起支配作用。行政区划的最初设置，政治目的比行政管理需要更为强调，尤其是在王朝建立初期，之后才有行政区划反复调整的过程。明代直豫晋鲁政区格局的最突出特点即是河南北部深入到山西太行山中部、北直隶中南部地区，这是朱元璋的有意安排，是基于当时河南政治、军事形势的把握。明军攻克河南后，河南成了南京、中都的防御咽喉，洪武元年（1368）八月河南省会开封府被立为北京[洪武十一年（1378）罢]，至洪武十六年（1383）开封一城之军力就有6卫，是当时除南京外卫所最多的城池。[17]洪武初年，朱氏政权面临的是北面的敌人，河南地区的政治、军事形势颇为紧要，豫北深入燕、晋，一旦北面有事，此处可为牵制北方燕、晋之前沿阵地。守河北也意在保河南，汉光武帝因河北而南定河南；唐李光弼宁去洛阳而守河阳。所以顾祖禹说：“故今日之以河北三郡而附于河南也，此固国家犬牙相制之意，出于山川条列之外者也。夫河北之足以制河南也，自昔为然矣。”[18]顺治《河南通志》也说：“天以河界豫，是分之也。举河北三郡而属之河南，襟带相维，犬牙相错，划疆者固有深心欤！”[19]

明初北方地区的统治基本稳定后，河南变为腹里，设置犬牙相错政区格局以防御北面的政治、军事意图自应让位于行政管理的需要。但是河南北部、东南部地连数省，犬牙相错，行政管理颇为不易，所以桂萼说：“彰德道出赵（山西）、魏（北直隶）之间，军民左右属盗，虽敛迹而牵制之患实与归德同。”[20]尽管如此，高层政区之间界限犬牙相制以控制地方、便于中央集权的意识却逐步加强，犬牙相错的政区界限仍被继续维持。同时，都司、卫所辖区之间及军管型政区与布政司（行政）辖区之间也有犬牙相制，诸如此类相配套成为明代行政区划犬牙相制原则的主线。

入清以后，清王朝对直豫省界有所调整，但犬牙相错的政区格局保持不变，雍正《河南通志》谈及河南北部政区格局仍说：“豫当大河之南，自崤、函东渐淮、汝，形势划一。而彰、卫、覃怀斗入燕、晋，河山纷纠，襟带抱负，犬牙错处，称盘石矣！”[21]较为清楚地揭示了明清王朝在这一地区设置犬牙相制政区格局的政治用意。

（二）府级政区幅员调整——以豫北三府为例

明代直豫晋鲁交界地区政区格局的形成，为后世奠定了基础，影响非一时而已。政区格局一旦形成，势必逐步影响地方社会，交界地区各政区之间保持一种人为的“空间关系”，从而进一步加深交界各方的互动行为。下面再具体以中央和地方文献为中心，综合来看豫北府级政区幅员调整所反映的交界各方之空间互动。

有关清代政区研究中通论性宏观论著多有出现，形成了一些得到学界承认的“通识”。对于清代府级政区的调整，研究者多认为清代鉴于明代部分府级政区幅员过大的毛病，在雍正年间有意缩减，同时增设统县政区——直隶州，以利于行政效率的发挥。这是研究者在对相关文献的深刻把握基础上所形成的成熟看法，不过这也给后来学者带来一种错觉——王朝行政政策导致了府级政区幅员的缩减，即行政区划调整是单一方面的，先有王朝统治阶层的思考，提出政区改革的方针，再有地方社会的执行，最终落实到政区幅员的缩减。于是，在政区区划调整过程中的地方因素不见了，变成了一种单一的自上而下的模式，政区改革中地方历史的丰富色彩无法体现出来，实际情况恐怕也并非如此。本节通过梳理相关文献，对于雍正初年豫北和直隶南部府级政区幅员伸缩变化之考察，来展现清初政区改革中丰富的地方历史，其间我们也能看到府级政区之间针对不同事务所发生的互动行为最终导致政区幅员调整的清晰画面。

1.清代豫北三府幅员之变化

清代初年，豫北政区幅员继承自明，至雍正初年方做调整。

表1—1 清代豫北三府幅员变化表

续表

由表1—1来看，清代豫北三府中彰德府变化幅度最小，仅在雍正三、四年有所变化。其次是怀庆府，在雍正二年（1724）、乾隆四十八年（1783）接纳了开封府两个属县。卫辉府变化最大，由最初6个县，一直到清末的9个县，乾隆四十八年起甚至达到10个县。由三府幅员变化的空间特征来看，北部变化最小，只是磁州于雍正四年（1726）往隶直隶广平府；其次是东部，东部内黄、浚县、滑县均于雍正三年（1725）由直隶大名府来属河南彰德府和卫辉府；最后，南部幅员变化最大，绝大部分属县继承于开封府，仅考城县原属归德府，光绪元年（1875）又再归还。

2.幅员变化之原因

（1）北部幅员变化

彰德府位居三府之最北，为南北交通之要道，明清南北驿道贯穿于此，故有“十省通衢”之称。[22]明代彰德府辖1州6县，雍正四年（1276）将磁州改隶直隶广平府，并非因彰德府幅员过大而是缘于滏阳河水利的管理问题。滏阳河流域为北方地区著名的灌溉农业区，历史上引滏阳河水灌溉沿线农田，水利发达，一直持续至民国时期，学界探讨较多。[23]磁州为滏阳河的发源之处，位居上游，境内引水闸座较多，往往独擅水利，致使下游邯郸、永年、曲周、鸡泽、平乡、任县等沿河地区灌溉失利。如称“永年各闸，皆傍堤引水入地而不绝其流，旱涝与下游共之。上游磁州、邯郸多拦河横闸，每因水构讼”。[24]雍正二年（1274），邯郸、永年又与磁州争水。磁州筑拦河三闸，水不下行，邯郸、永年等五县不沾涓滴之利。雍正四年（1276），直隶地区兴办水利营田，直隶地区建京东、京西、京南、天津四营田局，直隶南部正定、顺德、广平三府归京南局管辖。广平府境内滏阳河沿线诸县因上游河南磁州民众独擅水利而屡生词讼，两省交恶。广平府知府张廷勷上奏请求均平水利，朝廷下令两省勘议。怡贤亲王奏请将磁州改属直隶广平府，其疏曰：

查广平旧《志》磁州属广平路，领成安。成安现隶广平，则磁州本非豫属明矣。请将磁州改归广平府，则滏阳一河全由直隶统辖，均水息争，同安乐利。[25]

怡贤亲王所述元代磁州行政归属以之为改属直隶寻求证据，实际上已打破了明代将磁州改属河南之政治目的，这说明军事、政治意图在清代逐步让位于行政管理、社会经济之需要。雍正《畿辅通志》述及永年县水利说：“磁人筑坝拦水，八闸已废其五。今磁州改归广平，闸水分时启放，濒河数邑均沾其润，而永年先受之。滏水汤汤，良苗翼翼，一时顿复其旧云”。[26]这反映了磁州改归广平水资源统一管理后，永年县农田灌溉所获之益。磁州划归直隶广平府管辖，一直相沿下去。这种政区调整实际是缘于直豫交界地区水利社会之间用水矛盾而发生的互动行为，国家干预起到了关键作用。

（2）东部幅员变化

雍正三年（1275），直隶大名府之内黄、浚县、滑县划归河南管辖，其中内黄县划给彰德府，浚县和滑县划归卫辉府管辖。调整原因并非完全因大名府辖境太大[27]。据《清世宗实录》载世宗谕曰：

直隶大名府属之滑县、浚县、内黄县为河南漕运所经。地虽接壤，而属则隔省。闻多有呼应不灵之处，以致河南粮船年年迟误。且大名府所属计一州十县；彰德府所属只一州六县；卫辉府所属只六县。若以滑、浚、内黄三县分隶彰德、卫辉，则多寡既均，而于运道得专责成亦有裨益。着九卿速议具奏。[28]

九卿寻议：“浚、滑为古汲郡地；内黄为唐相州地，本均属河南省。请以浚、滑二县隶卫辉府；内黄县隶彰德府。运道粮艘，咸资裨益。”[29]

雍正将漕运管理因隔属不便，“呼应不灵”放在首位，其次才是大名府幅员太大，彰德、卫辉二府幅员较小，可以调整。当时，河南漕船从卫河水路及陆路运至大名府小滩镇，再由此沿卫河入南运河运至京师。因直隶大名府滑县、浚县、内黄三县内卫河水道险阻较多，直隶地方民众不加疏浚，河南地方无法管理，以故河南漕船每多误时。雍正帝“闻多有呼应不灵之处”显然是地方大臣上奏后得知。此时河南巡抚为田文镜，据田文镜上奏称：

豫省漕船自卫辉府水次受兑前进，经由滑、浚、内黄三县，中多沙石浅滩，需夫挑挖。在滑、浚等县，以河南漕运为隔省之事，不甚相关。而押运官弁又以非本省所属，呼应不灵，每致抵通迟误。[30]

显然，上述三县划归河南是田文镜上奏所致，为协调两省漕运水道管理，故有上述改属之请。卫辉府处卫河上游，辉县为卫河发源之处，河南漕粮多由农民运至卫辉，再由卫河东下，经直隶大名府到山东临清入南运河，北运京师。早在雍正二年（1274）九月，因河南漕粮运至大名府小滩镇，民众因路远不便，迟误漕粮运送，田文镜就曾给雍正上奏，称河南漕粮兑运不必限于直隶大名府小滩镇，以便民生。田文镜奏称：

伏查卫河自屯子、马头至老鹳嘴一十八里，系太行山发脉，河底多石。水深则舟行无碍，水浅则阻滞难行，此运弁、旗丁所以乐受兑于小滩，而不愿于卫辉水次。但小滩受兑在弁丁固属有益，而豫省官民则有未便者。盖河北之彰德、卫辉、怀庆三府及阳武、原武、封丘三县，起运漕粮并给军行月等米共该一十万四千余石。自康熙五十八年奉旨改征本色以来，俱系民间纳米交仓候兑。今若运至小滩，远者不下七、八百里，近者亦至四、五百里，舟车搬运，费既浩繁。且严冬雨雪，跋涉长途，不惟迟误堪虞，且多折耗渗漏，此不便于本色之米者一也。……窃思漕粮关系国储，运道必期无阻。……今应否将本色米一十万四千余石仍在卫辉五陵水次兑运外，其采买米一十五万余石，自卫辉府至小滩镇沿河一带地方，不拘何处买米，即于彼处交兑，不必拘定卫辉，亦不必拘定小滩。则兑运既属便宜，而漕船亦不致迟误矣。[31]

田文镜还指出，河南漕粮于小滩兑运，“每于交兑之时，运米就船既苦转输之不易，携银就买又遭牙户之居奇。且该地方百姓均系回教，臣闻从前豫民运粮至彼，即坐歇树下，亦须纳地钱二三十文，其余勒索亦自可想而知。虽车畜一统，皇上之于四海臣民总属一体，而小民见利便多此疆彼界之分”。[32]

滑、浚、内黄三县改属河南正是在河南漕粮运送出现问题这样的背景下实现的。漕运为中央大事，但对于地方行省来说，因互相隔属，各分畛域，管辖不灵。这就需要地方行省之间互相协调，田文镜深得雍正帝信任，所奏得到批准。三县一旦划归河南管辖，地处己境，又居上流，河道疏浚较为容易，便于管理。大名府幅员也由东西向南北拉伸，得到压缩。至于浚、滑二县划归卫辉府，内黄划给彰德府之原因也并非完全是二府辖境太小，只是如九卿所议有历史渊源，为古汲郡（卫辉府首县为汲县）、相州地，有着地缘因素，也是就近原则。

图1—3 清代直豫晋鲁交界地区示意图

说明：此图据谭其骧主编《中国历史地图集》第8册《清时期》编绘，嘉庆二十五年（1820）。

（3）南部幅员变化

豫北三府中南部地区幅员变化最大，皆在怀庆府、卫辉府。主要在雍正二年（1274）和乾隆四十八年（1783），如表1—1所示。所涉改属州县多源自开封府，开封府北境地跨黄河，深入河北，从元代即是如此。元代黄河北部延津、封丘、阳武三县即隔黄河属河南江北行省之汴梁路，明代继承下来并未改变。开封明初甚至被定为北京，后虽被裁撤，卫所数量在河南仍居于第一，战略位置突出。开封府幅员广大，辖境跨越黄河兼有河北之地，可以巩固开封外援防御。只是在和平时期行政管理逐步上升至首位，开封府河北之地行政管理鞭长莫及，在清代进一步突出。

雍正二年（1274），河南巡抚石文焯疏言：“豫省开封府辖四州三十县；河南府辖一州十三县；汝宁府辖二州十二县，地方辽阔，请改设直隶州分辖。将开封府属之西华、商水、项城、沈邱四县，分隶陈州；临颍、襄城、郾城、长葛四县，分隶许州；密县、新城二县，分隶禹州；荥泽、荥阳、河阴、汜水四县，分隶郑州。其原武、延津二县，均在河北，原武县就近归怀庆府管辖，延津县就近归卫辉府管辖。”[33]这是清初河南地方鉴于明代府级政区幅员过大而调整之始，其方法有二：一是增设直隶州或加大直隶州幅员；二是将原属县划归其他府管辖。开封府河北属县原武、延津划归怀庆府、卫辉府采取就近原则，其河北幅员得到缩减，其原因则是开封府地兼河北，管理不便。

这种情况在乾隆四十八年（1783）开封府封丘、阳武二县，归德府考城县改属怀庆、卫辉二府时得到更为直接的体现。如民国《封丘县志》引述《皇朝通典》称“乾隆四十八年三月，上以河道间阻，不便管辖，乃改（封丘）属（之）卫辉府”[34]。这三县密迩黄河，皆处河北，防汛工作颇为紧要。因隔河遥属开封府，统辖不便，防汛管理屡有疏忽，故而有改属之举。三县改属之后，行政、军事管理也做相应调整，以便管理。乾隆四十九年（1784）三月，河南巡抚何裕城奏称：

阳武、封丘、考城三汛，向系开封、归德二营管辖。今各该县已改隶卫辉、怀庆二府，其汛弁亦应改拨移驻。请将河北镇左营清化汛把总移驻阳武，作为王禄营协防。……卫辉营新乡汛把总移驻封丘，作为封丘汛驻防。卫辉营外委移驻新乡，作为获嘉汛协防。……又卫辉营外委一员，移驻考城，作为封丘汛协防。于该营存城兵内抽拨马守兵十二名移驻。[35]

兵部议准，所奏获批。时黄河在三县南境，考城县与山东、直隶接壤，黄河防汛最为紧要，且处黄河南北摆动之要津，屡为黄水冲决，归德府隔河管理颇为不便，故改属卫辉。早在乾隆四十三年（1778），考城县城没于河，河督阿桂因南岸七里陷于河，奏将南岸七里之地改属睢州，割仪封县河北岸十里隶考城。然而四十三年之后，考城仍屡被河患，乾隆四十七年（1782），阿桂奏将考城县治移至河北，奏曰：

查考城自四十三年以后屡被漫水淹浸，郭塌隳，官民俱在堤上居住，本有不得不移之势。至堤内居民屡被灾浸，各移高阜居住。其傍堤庐舍甚为寥寥，即有民田，亦可将旧河身滩地拨给更换。或情愿于新堤外居住者，即将其地照河滩减则，不致稍有扰累失所。[36]

这样考城县境都在黄河北岸，与归德自相隔绝，新治在黄河北岸堌阳，即旧属仪封县地。至乾隆四十八年（1783）三月，考城随即改属卫辉府。

至咸丰五年（1855），河决铜瓦厢，黄河东北向经流入海，考城县转为黄河东南，与卫辉府隔绝。光绪元年（1875），举人李正修等请以考城属开封府，河南巡抚钱鼎铭奏仍属归德府，获批。据光绪元年二月二十七日，钱鼎铭奏疏曰：

窃照卫辉府属之考城县原隶归德府属。自乾隆四十八年，因兰阳李六口坝工合龙，将该县城池移建黄河北岸，改隶卫辉府管辖。经前抚臣、河臣会同奏明，奉部议准，七十余年事事诸臻妥洽。洎咸丰五年铜瓦镶（厢）决口，黄河改道北流，考城转居河之东南，距卫郡二百四十里，相隔太远。该府势难遥顾，而府院考试士子自县赴郡应由封丘、长垣等县境绕道渡河，偶遇风狂河冻，往往贻误场期，以致应试者逐渐稀少。且解勘命盗等犯及递送文报，往返河干，时多阻滞。[37]

李正修等建议将考城改属开封府，但河南藩、臬两司官员认为黄河改流后考城与开封府、归德府均无隔阻，离归德府虽远，但开封府所辖已有十六州县，归德“仅止八属”，自应将该县仍隶归德府管辖。可见，考城县改属卫辉府后再归复归德府实因黄河改道，本县与原府相隔大河，府级官员统辖不便所致。而出现这种情况后，对于该县各种事务皆有不便，牵涉到了县域内地方社会的各种问题，改隶必不可免。

总之，府级政区幅员之变化，实则与其所辖各州县地方自然环境、人文等诸多方面的变化息息相关，也是不同政区之间因这些变化而互动的结果，往往存在着统县政区之间多种力量的博弈，有着丰富的地方性内容。若单从国家行政区划调整的既定方针在地方上的实施（即垂直关系）的角度来考察清代府级政区幅员的调整，地方之间（即水平关系）丰富而多样的历史画面会被抹杀，有失客观。