四、 我国海外利益安全治理模式的优化策略
从国际关系的角度来看，美国等西方国家对于中国如何保护其海外经济和战略利益的可能方法是持续关注的，特别是针对以下三个方面：(1) 中国将如何保护其公民及其在遥远国家的经济资产？(2) 中国可能会相应地寻求什么样的军事能力或其他安排？(3) 中国在海外安全方面的做法对美国及其盟国和伙伴意味着什么？西方国家眼中中国采取的海外利益安全治理路径，对国际政治和自身经济前景具有重要影响。驻扎在海外的任何军事力量的规模和实力都可能影响国际危机的进程，或者与美国竞争或者合作(近年来已经很少提及合作)的前景。深入了解中国保护海外利益的方法，西方国家可以评估“一带一路”倡议在脆弱国家的主要基础设施投资项目的经济可行性。它们认为，如果中国缺乏一种可靠的方法来保护其在不稳定国家的利益，那么“雄心勃勃”的基础设施和投资项目可能会遭受重大损失，或导致无法实现。那么，在这样的竞争中，中国可能会不战而败。1
美国智库认为，中国军队在涉及海外安全的整体力量中可能发挥的作用较小，而且海外军事存在的范围也很小，只能说具有象征意义。2中国会采取一种独特的方法，其军事作用比美国或前几个世纪的帝国主义列强要有限得多。可能更多地采取低强制性、行政主导为主的，政治上不太敏感的方式，如资助东道国的安全工作，并鼓励商业安全承包商承担一些个人和资产安全。美国认为，中国对力量投射能力的投资有限，将不得不忍受高风险国家的混乱与风险的升级，也许出于能源、资源安全的考虑，别无选择地扩大在这些东道国的投资。3
中国如何避免西方提及的海外利益安全受损的局面？海外利益安全治理的优化要从两个层面入手：第一个是顶层设计层面，通过梳理设计基本原则，从架构上优化治理；第二个是具体措施，从执行层面进行优化。两者密不可分。
从顶层设计层面，刘莲莲提出了三大原则4:(1) 有效性原则。通过国籍国与东道国发挥各自的比较优势，优化资源配置，实现效益最大化。例如，由国籍国提供文化属性资源，东道国提供军队、警察等物质资源的方式进行领事合作。有媒体报道，中国警察赴安哥拉“打黑”，当中国公民在安哥拉遭受黑帮袭击后，中国警察应邀以观察员身份赴安哥拉协助当地警察办案，弥补了当地警察与中国公民因语言不通、文化不同的障碍。5 类似的，在欧洲地区，为保护庞大的中国游客人身财产安全，中国警察赴意大利，与意大利警方在罗马等热门旅游景区联合执勤。6针对企业而言，近些年聘请熟悉中国情况的海外安保公司，作为海外工业园区的标配，也很常见。
(2) 公平性原则。这一原则强调要充分考虑国籍国和东道国共同协作的利益期待、成本投入、机会成本及受益程度等因素，尽量形成双方认可的机制。例如，湄公河惨案是重大疑难的刑事案件，中国公民被害，直接侵害了生命权这一根本权利，因此，在东道国缺乏治理能力的时候，我国介入该案对海外公民安全进行执法保护，就具有公平性。而如果是一般的盗窃、抢劫等普通刑事案件，国籍国直接介入东道国的侦查执法，就超越了合理性的程度，需要双方充分协商，并作为辅助力量出现，更为恰当。再如，在东南亚跨境电信诈骗案件中，由于被骗的受害人大多是中国人，我国警方侦办案件时，向东道国多次提供技术支持、投入大量人力资源、经费支持，特别是承担遣返费用等，也体现了公平性原则。毕竟东道国的执法动力相对中国而言稍弱。从企业海外投资保护来看，国际通行的规则是依据东道国是否有过错，以及过错的大小。如东道国在与投资人的合同中违约，不合理地征收征用投资者的海外财产，使得投资失败等，一般是通过双边投资协定、投资者与东道国争端解决机制的方式来解决；东道国滥用贸易保护措施，产生额外法律风险时，也有多边投资担保机构、世界贸易组织等各种平台进行处理。但此处需要注意的是，在逆全球化的当下，越来越多的国家滥用安全审查条款、外资管制规则，随意列入实体清单，滥用“长臂管辖”等方式，阻挠或刻意破坏中国投资时，仍需设定和探讨更有效的解决方案，仅仅是公平性原则不足以处理这些问题。
(3) 合法性原则。海外利益保护应当尊重国际法规则，获得国际社会上的认可和正当性。在联合国体系下，各国无论大小，在政治上平等，但经济实力各有差异。如何在国际法框架下，既尊重各国主权平等，贯彻不干涉原则，又能够完成海外利益的保护，是一个需要持续讨论的议题。
经过数十年的发展，中国成为仅次于美国的世界第二大经济体。参与全球贸易、进行海外投资是我们从“孤立”走向全球化的重要方式。这不仅是出于经济现实需求，同时也是政府政策、企业战略等的发展需求。从优化海外利益安全治理的具体措施来看，可以从其中三种动机出发，分析如何优化中国海外投资利益保护措施。
(1) 能源发展驱动
由于快速的城市化和工业化，中国在能源方面供不应求。为此需向外寻求并确保能源供应，鼓励中国企业在海外探索和开发能源，以摆脱传统的能源自给自足。而随着中国在对外直接投资方面的兴趣和参与度越来越高，形成了探索和保护能源与资源的战略重点。72017年5月，国家发改委与国家能源局共同制定并发布的《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》指出，各国应加强能源投资合作。因此，我们需综合采用海外利益保护措施，为中国能源企业“走出去”保驾护航。8
首先，我们应进一步建立健全“一带一路”能源投资风险分类评估机制，防范“一带一路”能源投资合作中的投资风险。其次，通过东道国主导型措施，与东道国建立良好关系：一是积极发挥上海合作组织、亚太经合组织等现有合作机制的作用，加强与“一带一路”沿线其他区域合作组织的沟通，进行政策协同，从而降低企业海外能源投资的风险；二是积极与东道国签署区域投资准入和保护协议，促进合作互动，保障投资安全。最后，注重发挥安全聚合型措施的作用，促进利益保护主体多元化，除了推动政府外交层面合作外，还应加强民间友好沟通，兼顾民众和非政府组织的利益，积极寻求减少分歧和解决难题的共同方案。9
(2) 资产寻求驱动
对企业而言，面对在全球范围内的激烈竞争，只有走出国门，才能获得与世界跨国公司竞争的优势；最重要的是，它们渴望成为世界级的企业，而这些资产主要存在于先进的东道国。为了实现这些目标，中国企业迫切需要战略资产。10例如，涉足家用电器、个人电脑等消费类电子产品行业的企业，对外直接投资( FDI)特别是创造性资产寻求型FDI是形成新竞争优势的一个重要途径。它通过投资活动在海外获得技术、品牌和销售渠道等创造性资产，可以提高企业的研发和创新能力。11
我们需要警惕的是，随着近年来美国的重大战略调整，全球跨境投资政策环境发生了很大变化。欧美一些发达国家在中国企业对外投资、贸易合作、获取海外先进技术方面屡屡设限，给中国企业拓展高端市场带来很大阻力。这些国家以“国家安全”为由限制中国高科技企业并购，扰乱“走出去”全球布局的稳定性。其中，美国遏制中国高新技术发展倾向明显，给中国企业“走出去”带来挑战，其中包括对中兴通讯进行制裁、封锁华为，并将一系列中国高科技企业列入实体清单，禁止这些企业从美国购买电子元件和其他产品。12
面对发达国家所谓的“制裁”“反倾销”等行为，为保护我国海外企业投资利益，我们应采取强制性的立法措施。例如，制定出台《中华人民共和国反外国制裁法》来强力反击以美国为代表的一些西方国家长期以来对中国的肆意制裁和利益侵害。中国虽已出台一些行政法规来应对一些国家的“长臂管辖”，如《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，但这类行政措施的效果远不如高强制性的法律。因此，不断完善中国的反制裁法律体系将在法律层面为应对海外投资风险提供强大保障。13
(3) 软实力建设驱动
在实施“走出去”战略和推进“一带一路”倡议的过程中，中国不断增强全球影响力，并得到广泛认可。中国在发展中国家进行投资，既是为减少与发达国家竞争，又是为建设我国的软实力。“一带一路”倡议有助于我国向其他发展中国家传播中国宝贵的发展经验，特别是改革开放以来的独特发展经验。中国在四十多年的时间里从一个贫穷的国家崛起为世界第二大经济体，实现减贫脱贫，通过参与“全球化”寻求发展，解决了许多难题。因此，比起总结了西方发展经验的“华盛顿共识”，越来越多的发展中国家开始对“中国模式”感兴趣，并且中国的经验更符合发展中国家的现实情况。14随之而来的是，一些西方国家担心其利益和感召力会受这些变化的影响。为限制中国的影响力，许多西方媒体和组织开始发布各种“中国威胁论”“债务陷阱论”“新殖民主义论”，试图疏远发展中国家与中国的关系，在极大程度上干扰了中国企业海外投资项目的正常运作。15
不可避免地，中国需要参与到国际话语权的竞争中，从而进一步推动软实力建设，保护中国海外投资企业的利益。一定程度上，制定国际规则以拥有国际话语权为前提。为了反击西方媒体的恶意抹黑，我们必须加强话语权和媒体平台的建设。在发声的过程中，我们应处理好两个问题：首先，官方媒体作为具有威信的声音，需尽己所能讲好中国故事，为中国树立良好形象。其次，由于大众更容易接受来自民间团体的声音，从这一层面而言，我们应加强安全聚合措施的采用，推动非政府行为体在话语权争夺中发挥重要作用。16
通过对我国对外投资的现实问题和政策战略的分析，结合海外利益保护措施的逻辑，为我国应对海外投资风险提出了更为全面的海外投资利益安全治理模式。
总体而言，在全球化时期，我国充分融入全球产业链、供应链，与多国开展密切合作、加大经贸往来、战略投资，提出“一带一路”倡议，加强互联互通，以及在近些年中美关系变化，国际形势风云变幻，世界处于百年未有之大变局的情况下，提出海外投资利益安全的新问题，具有急迫性和很强的现实意义。
这一议题将伴随着中国国力增长、国际关系变化持续发展，并会有更多充分有效的手段、措施来丰富海外利益保护的实践。从根本上说，无论是公民或企业的人身财产安全，还是在总体国家安全观下作为整体的战略利益，都将伴随着国家间因综合实力不均衡、利益诉求有冲突的治权矛盾。现有的国际法体系没有脱离国家主权原则，而国籍国的属人管辖与东道国的属地管辖发生冲突重叠的情况未能缓解。因此，既需要从法律角度也需要从国际关系等多学科角度出发，设计海外利益保护的有效机制。
图1-2 中国海外利益安全治理措施一览表
中国作为经济和人口大国，但显然不是国际法强国，今后在海外利益安全治理领域，如何创设理论体系，不拘泥于具体措施是尤为重要的议题。特别是如何处理“不干涉原则”与中国海外利益保护的有效衔接，是理论界亟须阐释厘清的问题。同时，如何回应国际治理格局的变化，提出积极的、建设性的、创制性的国际规则，获得广泛的国际社会的认可，做到既符合国际法规范，又充满道义的正当性，达到提升国际话语权和国际形象的双重效果，也是今后海外利益安全治理的重要组成部分。
1 Timothy R. Heath, China's Pursuit of Overseas Security, https://www. rand. org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR2200/RR2271/RAND_RR2271. pdf, visited on 2021-05-30.
2 Andrew Scobell and Andrew J. Nathan, China's Overstretched Military, Washington Quarterly, Vol. 35, No. 4, 2012.
3 Timothy R. Heath, China's Pursuit of Overseas Security, https://www. rand. org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR2200/RR2271/RAND_RR2271. pdf, visited on 2021-05-30.
4 刘莲莲：《国家海外利益保护机制论析》，载《世界经济与政治》2017年第10期。
5 《中国警察安哥拉“打黑”》，载《环球人物》2012年第24期。
6 《中国警察巡逻罗马街头》,https://www. sohu. com/a/73626832_119700,2022年10月1日访问。
7 Xiaomei. Tan, China's Overseas Investment in the Energy/Resources Sector: Its Scale, Drivers, Challenges and Implications, Energy Economics, Vol. 36, 2013.
8 马贵凤、李载驰、雷仲敏：《“一带一路”主要能源合作国家识别及投资环境评价》，载《煤炭经济研究》2019年第5期。
9 同上。
10 P. Deng, Investing for Strategic Resources and Its Rationale: The Case of Outward FDI from Chinese Companies, Business Horizons, Vol. 50, No. 1, 2007.
11 宓红：《创造性资产寻求型FDI：培育出口竞争新优势的现实选择》，载《广东行政学院学报》2013年第3期。
12 黄勇、谢琳灿：《中国对外投资发展的历史回顾、最新形势和趋势展望》，载《新华文摘》2021年第2期。
13 《海外专家认为反外国制裁法有助中国依法维护国家主权利益》,http://www. xinhuanet. com/2021-06/21/c_1127584277. htm,2022年12月28日访问。
14 郑永年、张弛：《“一带一路”与中国大外交》，载《当代世界》2016年第2期。
15 黄勇、谢琳灿：《中国对外投资发展的历史回顾、最新形势和趋势展望》，载《新华文摘》2021年第2期。
16 王江雨：《地缘政治、国际话语权与国际法上的规则制定权》，载《中国法律评论》2016年第2期。